ILMU PERUNDANG-UNDANGAN DALAM PENYUSUNAN RANCANGAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN MENGENAI PERTAMBANGAN MINERBA DI TINGKAT DAERAH

Oleh:
Dr. Ahmad Redi, S.H.,M.H
(redi.ahmad2010@gmail.com)

A. Pendahuluan
Sebagai negara hukum, Indonesia meletakkan peraturan perundang-undangan sebagai perangkat hukum yang digunakan untuk mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Peraturan perundang-undangan pulalah yang menjadi bingkai dalam pencapaian tujuan bernegara. Tanpa suatu peraturan perundang-undangan maka alas hak atau dasar pelaksanaan suatu perbuatan tidak memiliki dasar pembenar. Peraturan perundang-undanganlah yang menjadi dasar pembenar secara formal mengenai apakah suatu tindakan dibenarkan atau tidak dibenarkan untuk dilakukan. Hal ini didasarkan oleh karakteristik suatu peraturan perundang-undangan sebagai peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.

Fungsi krusial peraturan perundang-undangan inilah yang menjadi tantangan agar suatu peraturan perundang-undangan dapat memiliki kebenaran baik secara formal maupun materiil. Kebenaran secara formal ialah kebenaran dalam prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. Sedangkan, kebenaran secara meteriil ialah kebenaran substansi/isi/materi muatan peraturan perundang-undangan telah sesuai dengan asas, kaidah, norma, nilai yang berkembang dalam suatu masyarakat. Bila kebenaran formil mengarah kepada benar atau tidak benar suatu bentuk/bungkus suatu peraturan perundang-undangan, maka kebenaran materill mengarah kepada adil-tidak adil dan baik-buruknya suatu peraturan perundang-undangan.

Didasari hal tersebut di atas, peran pembentukan peraturan perundang-undangan sangat penting. Peraturan perundang-undangan yang baik secara formil dan materiil akan menjadi suatu peraturan perundang-undangan yang efektif dan tujuan pembentukan peraturan perundang-undangan untuk mencapai kemanfaatan rakyat akan terwujud. Peraturan perundang-undangan menjadi sarana untuk merekayasa sosial (law as a tool of social engineering). Artinya mau dibentuk seperti apakah tatanan hidup masyarakat, maka alat yang digunakan ialah peraturan perundang-undangan.

Dalam konteks peraturan daerah (selanjutnya disebut ’Perda’) maka sebagai bentuk peraturan perundang-undangan dti tingkat daerah, selain peraturan perundang-undangan yang berlaku nasional, Perda dibentuk dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas perbantuan penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Perda memiliki peran strategis dalam upaya pengaturan tatanan hidup rakyat di daerah agar proses penyelenggaraan kehidupan masyarakat di daerah berjalan dengan tertib sehingga tujuan yang lebih besar untuk mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, dan sentosa tercapai.

B. Ilmu Perundang-undangan
Ilmu perundang-undangan merupakan ilmu yang termasuk dalam rumpun Hukum Tata Negara. Ilmu ini berusaha menyoroti pengertian peraturan perundang-undangan, baik dalam arti formal maupun dalam arti material, menyoroti kedudukannya, kekuatan berlakunya dan lain-lainnya serta apa saja yang termasuk pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti material. Ilmu perundang-undangan menyoroti pula mengenai kaidah-kaidah teknik dan proses pembuatan berbagai jenis peraturan perundang-undangan, bahasa perundang-undangan, dan pilihan kata perumusan norma dalam peraturan perundang-undangan. Ilmu perundang-undangan akan sangat terpengaruh oleh ilmu lainnya. Ia bersifat multidisipliner yang terkait dengan ilmu bahasa, ilmu ekonomi, sosiologi, filsafat, dan cabang ilmu lainnya.

Untuk dapat memahami mengenai ilmu peraturan perundang-undangan, terlebih dahulu dijelaskan mengenai pengertian perundang-undangan. Secara teoritis istilah perundang-undangan (legislation, wetgeving, atau gesetzgebung), mempunyai beberapa pengertian berikut:
1. Sebagai proses pembentukan atau proses membentuk peraturan-peraturan negara, baik di tingkat Pusat maupun Daerah ;
2. Segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat Pusat maupun Daerah ;
3. Peraturan yang berkaitan dengan Undang-Undang, baik peraturan itu berupa Undang-Undang sendiri, Undang-Undang Dasar yang memberi delegasi konstitusional maupun peraturan di bawah Undang-Undang sebagai atribusi atau delegasi dari Undang-Undang tersebut . Atas dasar atribusi dan delegasi kewenangan perundang-undangan.
4. Semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah, baik di tingkat Pusat maupun di Daerah, serta semua Keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di tingkat Pusat maupun Daerah.

Peraturan perundang-undangan yang bersifat mengikat umum (algemeen verbinden voorshrift) disebut juga dengan istilah Undang-Undang dalam arti materiil (wet in materiele zin) , yaitu semua hukum tertulis dari Pemerintah yang mengikat umum (ieder rechtsvoorschrift van de overheid met algemeen strekking). Sebagai sebuah bentuk peraturan hukum yang bersifat in abstracto atau general norm, maka perundang-undangan mempunyai ciri mengikat atau berlaku secara umum dan bertugas mengatur hal-hal yang bersifat umum (general).
Kata perundang-undangan apabila merupakan terjemahan wetgeving berarti:
1. perbuatan membentuk peraturan-peraturan negara tingkat pusat atau tingkat daerah menurut tata cara yang ditentukan;
2. keseluruhan peraturan-peraturan negara tingkat pusat dan tingkat daerah.

Dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, secara teorititis terdapat beberapa asas peraturan perundang-undangan. Asas-asas tersebut antara lain:
1. Asas Tingkatan Hirarki
Suatu perundang-undangan isinya tidak boleh bertentangan dengan isi perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatan atau derajatnya. Berdasarkan asas ini dapatlah dirinci hal-hal berikut:
a. Perundang-undangan yang lebih rendah derajatnya tidak dapat mengubah atau mengesampingkan ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi, tetapi yang sebaliknya dapat;
b. Perundang-undangan hanya dapat dicabut, diubah atau ditambah oleh atau dengan perundang-undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi tingkatannya;
c. Ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya tidak mempunyai kekuatan hukum dan tidak mengikat apabila bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya;
d. Ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi tetap berlaku dan mempunyai kekuatan hukum serta mengikat, walaupun diubah, ditambah diganti atau dicabut oleh perundang-undangan yang lebih rendah;
e. Materi yang seharusnya diatur oleh perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya tidak dapat diatur oleh perundang-undangan yang lebih rendah, tetapi yang sebaliknya dapat. Namun demikian, tidak tepat apabila perundang-undangan yang lebih tinggi mengambil alih fungsi perundang-undangan yang lebih rendah. Apabila terjadi demikian, pembagian wewenang mengatur dalam suatu negara menjadi kabur. Di samping itu, badan pembentuk perundang-undangan yang lebih tinggi tersebut akan teramat sibuk dengan persoalan-persoalan yang selayaknya diatur oleh badan pembentuk perundang-undangan yang lebih rendah.

2. Peraturan perundang-undangan tidak dapat diganggu gugat
Asas ini berkaitan dengan hak menguji perundang-undangan (toetsingsrecht). Sebagaimana diketahui hak menguji perundang-undangan ada 2 (dua) macam yakni:
a. Hak menguji secara materiel (materiele toetsingsrech) yaitu, menguji materi atau isi dari perundang-undangan apakah bertentangan dengan ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya;
b. Hak menguji secara formal (formele toetsingsrecht) yaitu menguji apakah semua formalitas atau tata cara pembentukan sudah dipenuhi.

3. Undang-Undang yang Bersifat Khusus Mesampingkan Undang-Undang yang Bersifat Umum (Lex Specialis Derogat Lex Generalis)
Pada prinsipnya, Undang-Undang yang bersifat umum mengatur persoalan-persoalan pokok dan berlaku secara umum pula. Selain itu ada juga Undang-Undang yang menyangkut persoalan pokok dimaksud, tetapi pengaturannya secara khusus menyimpang dari ketentuan Undang-Undang yang umum tersebut (Undang-Undang yang bersifat khusus).

4. Undang-Undang tidak berlaku surut
Asas ini berkaitan dengan lingkungan kuasa hukum (geldingsgebied van het recht), meliputi:
a. Lingkungan kuasa tempat (ruimtegebied, territorial sphere), yang menunjukkan tempat berlakunya hukum atau perundang-undangan. Suatu ketentuan hukum atau perundang-undangan berlaku untuk seluruh wilayah negara atau hanya untuk sebagian wilayah negara (pemerintah daerah tertentu saja);
b. Lingkungan kuasa personel (zakengebied, material sphere), yaitu menyangkut masalah atau persoalan yang diatur. Misalnya, apakah mengatur persoalan perdata atau mengatur persoalan publik. Lebih sempit lagi, apakah mengatur persoalan pajak ataukah mengatur persoalan kewarganegaraan, dan lain sebaginya;
c. Lingkungan kuasa orang (personengebied, personal sphere), yaitu menyangkut orang yang diatur, apakah berlaku untuk setiap penduduk atau hanya untuk Pegawai Negeri atau hanya untuk kalangan anggota TNI/POLRI saja, dan lain sebagainya;
d. Lingkungan kuasa waktu (tijdsgebied, temporal sphere), yang menunjukkan sejak kapan dan sampai kapan berlakunya sesuatu ketentuan hukum atau perundang-undangan.

5. Undang-Undang yang baru mengeyampingkan undang-undang yang lama (Lex Posteriori Derogat Lex Priori)
Apabila ada suatu maslah yang diatur dalam suatu Undang-Undang yang lama diatur pula dalam Undang-Undang yang baru, maka ketentuan Undang-Undang yang baru yang berlaku. Dalam hal ini tentunya apabila ada perbedaan, baik mengenai maksud, tujuan maupun maknanya.

Berlakunya asas ini ada juga pengecualian dalam penggunaan Undang-Undang. Misal, ketentuan Pasal 1 ayat (2) KUHP memungkinkan pula masih tetap dapat diberlakukan ketentuan Undang-Undang yang lama apabila memang ketentuan itu yang paling menguntungkan tersangka atau terdakwa. Dengan demikian asas tersebut di atas tidak mutlak karena ada pengecualian, tetapi harus didasarkan pula pada ketentuan Undang-Undang. Memang tidak ada hukum yang mutlak, tetapi senantiasa ada pengecualian, sesuai dengan adagium “geenrecht zonder uitzondering”.

Berkenaan dengan asas tersebut di atas, agar suatu peraturan perundang-undangan dapat berlaku dengan baik maka terdapat 3 (tiga) landasan pembentukan peraturan perundang-undangan. Ketiga landasan tersebut, yaitu landasan: (1) filosofis, (2) sosiologis, (3) yuridis. Landasan filosofis peraturan perundang-undangan merupakan dasar yang berkaitan dengan dasar filosofis/ideologi negara. Dasar filosofi Indonesia misalnya bahwa tujuan hukum ialah untuk menciptakan keadilan, ketertiban, kesejahteraan. Hal ini yang disebut dengan cita hukum, yaitu yang berkaitan dengan baik dan buruk, adil atau tidak. Hukum diharapkan dapat mencerminkan nilai-nilai yang tumbuh dan dirasa adil dalam masyarakat. Dalam kaitan ini, penyusunan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan secara sungguh-sungguh nilai-nilai (cita hukum) yang terkandung dalam Pancasila.
Dasar sosiologis peraturan perundang-undangan adalah dasar yang berkaitan dengan kondisi/kenyataan yang hidup dalam masyarakat. Kondisi atau kenyataan ini dapat berupa kebutuhan atau tuntutan yang dihadapi oleh masyarakat, kecenderungan dan harapan masyarakat. Dengan memperhatikan kondisi semacam ini peraturan perundang-undangan diharapkan dapat diterima oleh masyarakat dan mempunyai daya laku secara efektif. Sebagai contoh, peraturan perundang-undangan harus memperhatikan struktur masyarakat kita yang lebih bersifat agraris. Selanjutnya, dasar yuridis ini sangat penting dalam penyusunan peraturan perundang-undangan. Dasar yuridis berkaitan dengan hal-hal sebagai berikut:
1. Keharusan adanya kewenangan dari pembuat peraturan perundang-undangan.
2. Keharusan adanya kesesuaian antara jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan.
3. Keharusan mengikuti tata cara atau prosedur tertentu.
4. keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Perda tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, misalnya undang-undang.
Sebagai dasar yuridis maka pembentukan peraturan perundang-undangan bersumber pada dasar hukum antara lain:
1. UUD NRI 1945;
2. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
3. UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara
(terkait pembentukan peraturan di bidang pertambangan minerba)
4. UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
5. UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Dalam rangka pelaksanaan kewenangan pengaturan di bidang pertambangan minerba, missal diatur dalam Pasal 7, Pasal 8, dan Pasal 9 UU No. 4 Tahun 2009 yang memberikan kewenangan kepada Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kab/Kota untuk membuat peraturan perundang-undangan di bidang pertambangan minerba sesuai dengan kewenangannya.
Untuk tata cara pembentukan peraturan perundang-undangan, pengaturannya telah lengkap dalam UU No. 12 Tahun 2010 yang mengatur mengenai teknik penyusunan peraturan perundang-undangan. Selain teknik penyusunan, diatur pula mengenai jenis dan hierarki, asas, dan materi muatan. Dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi:
1. kejelasan tujuan;
2. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;
3. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;
5. dapat dilaksanakan;
6. kedayagunaan dan kehasilgunaan;
7. kejelasan rumusan; dan
8. keterbukaan.

Materi muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan asas:
1. pengayoman;
2. kemanusiaan;
3. kebangsaan;
4. kekeluargaan;
5. kenusantaraan;
6. bhinneka tunggal ika;
7. keadilan;
8. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;
9. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau
10. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang berisi:
1. pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang;
3. pengesahan perjanjian internasional tertentu;
4. tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau
5. pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Materi muatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sama dengan materi muatan Undang-Undang. Materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang, materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah, atau materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan. Materi muatan Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Penyelenggaraan otonomi daerah berkaitan dengan desentralisasi dan dekosentrasi. Desentralisasi merupakan penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan dekonsentrasi merupakan pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Selanjutnya, tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

C. Kegagalan Dalam Pembentukan Perda
Untuk menganalisis data sebagai pisau analisis mengenai apakah suatu Perda gagal atau tidak dapat digunakan teori Lon L Fuller mengenai morality of law untuk menganalisis data dalam penelitian ini. Teori Morality of Law Lon L Fuller pertama kali dipublikasi pada tahun 1964 dan merupakan karya Lon L Fuller yang paling terkenal dan paling kontroversial karena lahir pada saat positivisme hukum masih mendominasi.
Lon L Fuller merupakan salah satu teoritisi hukum dari kelompok naturalis, yaitu kelompok naturalis yang fokus pada hukum yang baik dan hukum yang tidak baik yang diukur dari etik dan moral. Dalam teorinya, Lon L Fuller mengemukakan pentingnya moral dalam hukum termasuk dalam pembentukan aturan. Moralitas, baik morality of duty maupun morality of aspiration menjadi bangunan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dalam mengatur masyarakat.

Lon L Fuller membedakan moral menjadi 2 (dua) yaitu (1) morality of duty dan (2) morality of aspiration. Morality of duty berkenaan dengan moral yuridis yaitu syarat-syarat minimal yang harus dipenuhi oleh tatanan kemasyarakatan. Morality of duty ditunjukan pada sikap warga masyarakat itu, dapat ditetapkan dengan bantuan membentuk aturan hukum. Morality of duty inilah yang ditransformasikan ke dalam hukum positif sehingga Morality of duty terbuka untuk diubah atau disesuaikan dengan hukum positif. Sedangkan morality of aspiration yaitu mengarah kepada manusia individual dalam upayanya mencapai kesempurnaan. Moral aspirasi lebih banyak memiliki jalan daripada estetika dan memberikan kebebasan kepada individu untuk menempuh jalannya sendiri.

Lon L Fuller juga membedakan moralitas menjadi moralitas hukum internal dan moralitas hukum ekternal. Moralitas hukum internal merupakan syarat yang harus dipenuhi agar moral dapat menjadi hukum atau moral layak mendapat nama ‘hukum’. Syarat formal inilah yang menjadi bahan untuk membentuk hukum, ia menjadi sejenis aturan teknis yang diperlukan dalam membentuk hukum. Aturan yang tidak memenuhi syarat moral hukum internal, tidak dapat menjadi aturan hukum. Sedangkan moralitas hukum eksternal berkaitan dengan syarat substantif bagi hukum agar hukum dapat disebut adil, termasuk bahwa hukum harus melindungi pihak-pihak yang lemah.

Menurut Lon Fuller, ‘morality that makes law possible’, moralitas membuat hukum menjadi mungkin. Peranan moral dalam hukum sangat erat, sehingga hukum dan moral tidak dapat dipisahkan sebagaimana pandangan aliran hukum alam pada umumnya. Sebagaimana ditulis oleh Lon L Fuller:
“Rex’s bungling career as legislator and judge illustrates that the attempt to create and maintain system of legal rules may miscarry in at least eight way; there are ini this enterprise, if you will, eight distinct routes to disaster. “The first and most obvious lies in a failure to achive rules at all, so that every issue must be decided on an ad hoc basic. (2) a failure to publize, or at least to make available to the affected pary, the rules he isi expected to observe; (3) the abuse of rectroactive legislation,...; (4) a failure to make rules understandable; (5) the enactment of contradictory rules or; (6) rules that require conduct beyond the power of the affected party; (7) introducing such frequent changes in the rules that the subject cannot orient his action by them; and finally (8) a failure of congruence between the rules as announced and their actual administration.

Menurut Fuller, terdapat 8 (delapan) hal yang menjadi penyebab kegagalan hukum. Delapan kegagalan hukum tersebut dapat dihindari bila terjadi penekanan pada isi hukum positif dengan 8 (delapan) persyaratan moral tertentu yang meliputi:
a. laws should be general.
Harus ada aturan-aturan sebagai pedoman dalam pembuatan keputusan sehingga perlunya sifat tentang persyaratan sifat keumuman. Aturan-aturan ini menjadi pedoman kepada otoritas sehingga keputusan otoritatif tidak dibuat atas suatu dasar ad hoc dan atas dasar kebijakan yang bebas, melainkan atas dasar aturan-aturan yang umum yang berlaku untuk umum.
b. they should be promulgated, that citizens might know the standards to which they are being held.
Setiap aturan-aturan yang menjadi pedoman bagi otoritas tidak boleh dirahasiakan melainkan harus diumumkan (publikasi). Persyaratan bahwa hukum harus dipromulgasi (dipublikasikan) karena orang tidak akan mematuhi hukum yang tidak diketahui oleh pihak yang menjadi sasaran penerapan hukum (norm adressaat).
c. retroactive rule-making and application should be minimized.
Aturan-aturan harus dibuat untuk menjadi pedoman bagi kegiatan di masa mendatang sehingga hukum diminimalisasi berlaku surut.
d. laws should be understandable.
Hukum harus dibuat agar dapat dimengerti oleh rakyat.
e. free of contradiction.
Aturan-aturan tidak boleh bertentangan satu sama lain baik secara vertikal maupun horizontal.
f. laws should not require conduct beyond the abilities of those effected.
Aturan-aturan tidak boleh mensyaratkan perilaku atau perbuatan di luar kemampuan pihak-pihak yang terkena akibat hukum, artinya hukum tidak boleh memerintahkan sesuatu yang tidak mungkin dilakukan.
g. they should remain relatively constant through time.
Hukum tidak boleh diubah sewaktu-waktu, sehingga hukum harus tegas.
h. they should be a congruence between the laws as announced and their actual administration.
Hukum harus ada konsistensi antara aturan-aturan sebagaimana yang diumumkan dengan pelaksanaan kenyataannya.
Lebih lanjut sebagaimana digambarkan dalam gambar di bawah ini:

Delapan kriteria tersebut, diperlukan sebagai kondisi dalam melaksanakan kegiatan pembentuk peraturan perundang-undangan dalam membuat peraturan perundang-undangan (law making process). Menurut Lon L Fuller, hukum merupakan “the enterprise of subjecting human conduct to the governance of rules” , sehingga apabila pembentuk peraturan perundang-undangan menerapkan delapan prinsip aturan hukum tersebut, maka hukum dapat mempengaruhi alasan praktis norm adresaat sehingga ia dapat mengambil tindakan hukum tentang bagaimana harus bertindak. Jadi selama pembentuk peraturan perundang-undangan menghindari kegagalan sehubungan dengan setiap prinsip dari delapan hal yang mengakibatkan kegagalan hukum, pembentuk peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.

D. Perda di Bidang Pertambangan Minerba
Dalam UU No. 4 Tahun 2009 dan Peraturan Pemerintah pelaksanaan UU No. 4 Tahun 2009, terdapat beberapa Pasal yang mengatur mengenai pelaksanaan lebih lanjut mengenai noma tertentu diatur dalam Peraturan Daerah. Pasal-pasal tersebut meliputi:
1. Pasal 26 UU 4/2009: Ketentuan lebih lanjut mengenai kriteria dan mekanisme penetapan WPR, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 dan Pasal 23 diatur dengan peraturan daerah kabupaten/kota.
2. Pasal 72 UU 4/2009: Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pemberian IPR diatur dengan peraturan daera kabupaten/kota.
3. Pasal 143 UU 4/2009: Ketentuan lebih lanjut mengenai pembinaan dan pengawasan pertambangan rakyat diatur dengan peraturan daerah kabupaten/ kota.
4. Pasal 46 PP 78/2010: Ketentuan lebih lanjut mengenai reklamasi dan pascatambang pada wilayah pertambangan rakyat diatur dengan peraturan daerah kabupaten/kota dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah ini.
5. Pasal 51 PP 78/2010: Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pengenaan sanksi administratif kepada pemegang IPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 diatur dengan peraturan daerah kabupaten/ kota.
Namun, di luar perintah pengaturan dalam Perda sebagaimana diamanatkan dalam UU No. 4 Tahun 2009 dan PP No. 78 Tahun 2010, Pemerintah Daerah dapat membentuk peraturan daerah dalam rangka pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebagaimana dijelaskan terdahulu bahwa Pemerintah Daerah berwenang membentuk peraturan perundang-undangan di tingkat daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas perbantuan penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal tersebut dipertegas dengan pengaturan dalam Pasal 8 dan 9 UU No. 4 Tahun 2009 tentang mengatur bahwa pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota berwenang membuat peraturan perundang-undangan daerah.

E. Penutup
Pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah baik sebagai pelaksanaan otonomi daerah, tugas perbantuan, menampung kondisi khusus daerah, maupun penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi haru sesuai dengan asas dan materi muatan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah. Dalam konteks pelaksanaan pengaturan di bidang Pertambangan Mineba maka secara organik harus merujuk pada Pasal 33 UUD 1945, UU No. 4 Tahun 2009, PP No. 22 Tahun 2010, PP No. 23 Tahun 2010 sebagaimana diubah beberapa kali terakhir dengan PP No. 1 Tahun 2014, PP No. 55 Tahun 2010, dan PP No. 78 tahun 2010.
Pembentukan peraturan di tingkat daerah mengenai pertambangan minerba secara yuridis normatif diperintahkan Dalam Pasal 8 dan 9 UU No. 4 Tahun 2009 yang memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk membuat aturan mengenai pertambangan minerba di tingkat daerah. Berdasarkan landasan yuridis tersebut maka hal-hal yang perlu diatur di tingkat daerah sesuai dengan kebutuhan daerah perlu diatur selama memenuhi asas, prinsip, dan teknis pembentukan peraturan perundang-undangan.
*****

KETERANGAN AHLI PERKARA NOMOR 10/PUU-XII/2014 TENTANG PENGUJIAN UNDANG-UNDANG NOMOR 4 TAHUN 2009 TENTANG PERTAMBANGAN MINERAL DAN BATUBARA

KETERANGAN AHLI
PERKARA NOMOR 10/PUU-XII/2014
TENTANG PENGUJIAN UNDANG-UNDANG NOMOR 4 TAHUN 2009 TENTANG PERTAMBANGAN MINERAL DAN BATUBARA
Oleh:
Dr. Ahmad Redi,S.H.,M.H
(Pengajar FH UniversitasTarumanagara Jakarta)

Yang saya muliakan Majelis Hakim Konstitusi
Yang saya hormati Wakil Pemerintah, Wakil DPR, dan Tim Kuasa Hukum Pemohon
Yang saya hormati Bapak/Ibu hadirian yang berbahagia

Assalamu’alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh
Semoga segala keberkahan, kebaikan, dan kemuliaan tercurah pada bangsa dan negara kita, Indonesia.
Bismillahirohmanirohim.
1. Pendahuluan
Mendiskursuskan mengenai kegiatan ‘pengusahaan’ pertambangan mineral dan batubara (minerba), tidak akan terlepas dari konsepsi ‘penguasaan’ pertambangan minerba. Keduanya merupakan kesatuan utuh dan mutlak yang tidak dapat dipisahkan satu dengan yang lain. Apabila keduanya terpisah, maka jiwa dari penyelengaraan pertambangan minerba tersebut telah tercabut dari akarnya. Kesatuan utuh dan bulat tersebut, terlihat secara jelas dari pengaturan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 dalam frasa “dikuasai oleh negara” dan “untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Kedua frasa tersebut merupakan 2 (dua) frasa sakral yang harus menjadi jiwa dari penyelenggaraan pertambangan minerba di Indonesia. Frasa “dikuasai oleh negara” merupakan jiwa ‘penguasaan’ atas pertambangan minerba, sedangkan frasa “sebesar-besar kemakmuran rakyat” merupakan jiwa dari tujuan penyelenggaraan pertambangan minerba dalam suatu kegiatan usaha atau ‘pengusahaan’. Jadi, jiwa Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 menjadi jiwa yang mutlak dan bulat dalam penyelenggaraan pertambangan minerba yang secara organik dilaksanakan dalam level peraturan perundang-undangan di bawah UUD NRI 1945.
Keterkaitan penguasaan oleh negara untuk kemakmuran rakyat akan mewujudkan kewajiban negara dalam hal: (1) segala bentuk pemanfaatan (bumi dan air) serta hasil yang didapat (kekayaan alam), harus secara nyata meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat; (2) melindungi dan menjamin segala hak-hak rakyat yang terdapat di dalam atau di atas bumi, air dan berbagai kekayaan alam tertentu yang dapat dihasilkan secara langsung atau dinikmati langsung oleh rakyat; (3) mencegah segala tindakan dari pihak manapun yang akan menyebabkan rakyat tidak mempunyai kesempatan atau akan kehilangan haknnya dalam menikmati kekayaan alam”. (Bagir Manan, Masdar Maju, 1995).
Jiwa Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 tersebut telah pula dimaknai oleh Mahkamah Konstitusi sebagaimana dalam Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003:
“Bahwa rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad) dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (concessie). Fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama dengan Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah (eksekutif) dalam rangka sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat”
Landasan mengadakan kebijakan, pengurusan, dan pengaturan menjadi landasan terpenting dalam penyelenggaraan penguasaan oleh negara atas pertambangan minerba. Landasan terpenting pula bagi pengadaan kebijakan, pengurusan, dan pengaturan negara terkait pelaksanaan peningkatan nilai tambah serta pengelolaan dan pemurnian di dalam negari oleh Pemegang Izin Usaha Pertambangan (IUP) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus(IUPK).
Penyelenggaran kebijakan, pengurusan, dan pengaturan terkait pelaksanaan pengelolaan dan pemurnian di dalam negari oleh Pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi tentunya memiliki tantangan bagi Pemerintah dan pemerintah daerah. Hal ini antara lain disebabkan faktor realitas pertambangan minerba yang merupakan komoditas yang bernilai ekonomi tinggi, sehingga sektor pertambangan terus dilirik oleh perusahaan-perusahaan untuk dapat melakukan eksplorasi dan eksploitasi tambang di negara-negara berkembang. Pemburuan terhadap komoditas tambang didasari pula oleh adanya kepentingan negara-negara maju dalam pemenuhan kebutuhan dalam negeri negara tersebut yang yang sangat tinggi untuk melakukan aktifitas kehidupan, terutama konsumsi energi (batubara) dan industri (mineral) yang menjadi tumpuan dalam perekonomian negara-negara maju. Tidak heran bila negara-negara maju berusaha keras untuk mendapatkan potensi sumber daya alam (pertambangan) tersebut dengan memburunya di berbagai negara di dunia, termasuk Indonesia. Diburu karena, komoditas pertambangan minerba tidak dapat dipindahkan dari suatu wilayah ke wilayah lain. Ia melekat di perut bumi Indonesia. Pengusahaan oleh perusahaan-perusahaan tersebut di Indonesia bukan menjadi suatu persoalan apabila selain memberikan manfaat tekonomi bagi perusahaan tersebut maka Indonesia sebagai penguasa sumber daya alam tersebut pun harus mendapatkan manfaat ekonomi dan sosial yang lebih banyak dibandingkan perusahaan-perusahaan tersebut.
Namun di sisi lain, minerba sebagai sumber daya alam yang tak terbarukan merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Sebagai kekayaan yang tak terbarukan, maka minerba harus benar-benar memberikan manfaat ekonomi, sosial, dan lingkungan yang baik bagi bangsa Indonesia sebagaimana asas penyelenggaraan pertambangan minerba yang manfaat, berkeadilan, dan keseimbangan, serta kebeperpihakan pada kepentingan bangsa. Sehingga, penyelenggaraan pertambangan minerba tersebut harus memberikan nilai tambah yang maksimal bagi bangsa Indonesia.
Salah-satu peningkatan nilai tambah tersebut dilakukan melalui pelaksanaan pengelolaan dan pemurnian pertambangan mineral di dalam negeri. Agar hasil tambang mineral Indonesia tidak diangkut mentah-mentah ke luar negeri oleh perusahaan tambang, namun sebelum dibawa ke luar negeri harus dilakukan pengelolaan dan pemurnian terlebih dahulu di dalam negeri. Tanah air Indonesia di bawah ke luar negeri tambah memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kepentingan bangsa Indonesia, padahal bangsa Indonesia-lah yang sesungguhnya merupakan penguasa, pemilik, dan penikmat utama dari kekayaan alam Indonesia.
Pelaksanaan pemurnian di dalam negeri dimaksudkan antara lain untuk:
a. meningkatkan dan mengoptimalkan nilai tambah dari produk;
b. tersedianya bahan baku industri;
c. penyerapan tenaga kerja; dan
d. peningkatan penerimaan negara.
Pelaksananaan pengelolaan dan pemurnian dengan segala instrumen kebijakan, pengurusan, pengaturan, dan pengelolaan menjadi bentuk pelaksanaan norma penguasaan negara atas pertambangan minerba. Sehingga, pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 (UU Minerba), Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010, Peraturan Nomor 24 Tahun 2012, dan Peraturan Nomor 1 Tahun 2014 merupakan bentuk instrumen kebijakan, pengurusan, pengaturan, dan pengelolaan sebagai pelaksanaan norma penguasaan negara atas pertambangan minerba sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 yaitu agar minerba dalam hal ini mineral dapat memberikan sebesar-besar kemakmuran bagi rakyat Indonesia. Terlebih bahwa peraturan perundang-undangan di bawah UUD NRI 1945 tersebut merupakan bentuk penguasaan oleh negara sebagaimana dinyatakan oleh MK dalam Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 dalam hal fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) yaitu dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama dengan Pemerintah dengan membentuk UU No.4 Tahun 2009, dan regulasi oleh Pemerintah (eksekutif) dengan membentuk peraturan pelaksanaan UU No. 4 Tahun 2009dalam rangka sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat.

2. Perizinan Pengusahaan Mineral Bukanlah Bentuk Peralihan Penguasaan dan Pemilikan Dari Negara ke Pemegang IUP
Dalam keterangan ahli Pemohon, Ir. Simon Sembiring, Ph.D menyatakan bahwa berdasarkan ketentuan Pasal 92 UU Minerba bahwa “Pemegang IUP dan IUPK berhak memiliki mineral, termasuk mineral ikutannya, atau batubara yang telah diproduksi apabila telah memenuhi iuran eksplorasi atau iuran produksi kecuali mineral ikuran radioaktif”. Menurut Ir. Simon Sembiring, Ph.D, ketentuan ini menjamin adanya kebebasan bagi pemegang IUP/IUPK produksi, setelah membayar iuran produksinya (royalti) untuk memiliki dan memperdagangkan hasil mineral yang telah diproduksinya. Secara hukum, dengan membayar royalti maka telah terjadi pemindahan kepemilikan dari negara kepada pemegang IUP/IUPK, sehinggga pemegang IUP/IUPK berhak memperdagangkannya termasuk mengekspornya.
Menurut saya, keterangan dari Ir. Simon Sembiring, Ph.D justru bertentangan dengan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945. Untuk menafsirkan kepemilikan mineral dan batubara sebagaimana diatur dalam Pasal 92 UU Minerba harus diikatkan dengan:
a. Kepemilikan merupakan konsep keperdataan.
Dalam konteks pertambangan minerba, aspek hukum pelaksanaannya harus dimaknai sebagai bentuk penguasaan oleh negara atas sumber daya alam. Dalam konteks kepemilikan ini sebagaimana pelaksanaan jual beli yang mengakibatkan peralihan kepemilikan atas objek yang dijual-belikan. Antara Pemerintah dengan pemegang IUP tidak dalam rangka pelaksanaan jual beli. Istilah royalti pun mengisyaratkan bahwa tidak terjadi peralihan kepemilikan. Royalti bermakna sebagai kewajiban dari seseorang kepada pemilik hak atas suatu objek, misalnya royalti dari penerbit buku kepada pengarang buku yang atas royalti tersebut tidak terjadi peralihan kepemilikan ciptaannya. Sehingga, pembayaran royalti tidaklah mengubah status kepemilikan atas suatu objek tertentu, kecuali melalui skema jual beli sebagaimana diatur dalam Kitab Undang-Undang Hukum Dagang (KUHD) dan Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata). Padahal, pengusahaan pertambangan minerba tidak dilakukan dalam konteks jual beli antara Pemerintah atau pemerintah daerah dengan Pemegang IUP/IUPK.Konsep kepemilikan dalam mineral termasuk mineral ikutan dalam konsepsi hukum pertambangan Indonesia, bukanlah konsep kepemilikan akibat jual beli sebagaimana diatur dalam Pasal 1457 KUPerdata yang menyatakan bahwa “jual beli adalah persetujuan yang mengikat pihak penjual berjanji menyerahkan sesuatu barang/benda dan pihak lain yang bertindak sebagai pembeli mengikat diri berjanji untuk membayar harga”. Namun, dalam konteks Pasal 93 UU Minerba dan dikaitkan dengan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945, terhadap mineral dan ikutannya maka walaupun Pemegang IUP/IUPK telah memenuhi iuran eksplorasi atau iuran produksi, namun pemegang IUP/IUPK tidak dapat semau dan sekehendaknya memperlakukan mineral dan ikutannya, akan tetapi Pemagang IUP/IUPK termasuk mineral dan mineral ikutannya tetap dikenai kewajiban-kewajiban sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan, termasuk kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri.
Dengan demikian, jelas bahwa konsep pemilikan dalam Pasal 92 UU Minerba bukanlah konsep keperdataan sebagaimana dalam KitabUndang-Undang HukumPerdata (hukum privat) namun ia merupakan konsep kepemilikan dalam hukum tata negara (hukum publik).

b. Pengusahaan pertambangan dilakukan melalui IUP
Dalam pengusahaan pertambangan sejak terbitnya UU Minerba, skema pengusahaan pertambangan minerba melalui rezim perizinan sebagaiberikut:



PerbedaanKontrak/Perjanjian, Izin, dan Hak
Aspek Kontrak/Perjanjian Izin Hak
HubunganHukum Perdata Publik Publik
PenerapanHukum Para Pihak Pemerintah Pemerintah
Subjek Para Pihak Perorangan dan badan usaha Perorangan, badan usaha, masyarakat hukum adat
PilihanHukum Berlaku pilihan hukum dan pilihan forum Tidakberlaku Tidakberlaku
PenyelesaianSengketa Arbitrase/Alternative Dispute Resolution PTUN PTUN
AkibatHukum Kesepakatan Pihak Sepihak Sepihak
KepastianHukum Kesepakatan Pihak Terjamin Terjamin
HakdanKewajiban DuaPihak Pemerintah lebih besar Pemerintahlebihbesar
SumberHukum Peraruran perjanjian itu sendiri Peraturan perundang-undangan Peraturanperundang-undangangan

Contoh KontrakKarya (KK), Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara (PKP2B), Kontrak Kerja Sama Migas. Izin Usaha Pertambangan, Izin Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu, Izin Pemungutan Hasil Hutan Kayu HakHutanAdat, Hak Pengusahaan Perairan Pesisir (HP3), Hak Pengusahaan Hutan (HPH), Hak Milik, Hak Guna Bangunan.
Dalam skema perizinan, pemberi izin memiliki posisi tinggi/superior dibanding penerima izin. Pemberi izin, dapat menyaratkan apapun persyaratan bagi setiap pemohon izin agar dapat mendapatkan izin. Hubungan hukum antara pemberi izin dan penerima izin bukanlah seperti para pihak secara kontraktual yang seimbang dan setara. Namun, pemberi izin (Pemerintah dan pemerintah daerah) berkedudukan lebih tinggi dari calon pemegang IUP/IUPK dan pemegang IUP/IUPK. Sehingga, setiap persyaratan dari pemberi izin (Pemerintah dan pemerintah daerah) harus dipenuhi oleh pemegang IUP/IUPK, termasuk pensyaratan kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri (Pasal 103 UU Minerba).Ini terkait pula dengan fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (concessie).

C. Pemegang IUP/IUPK Seketika Harus Melakukan Pengelolaan dan Pemurnian di Dalam Negeri Pada Tahap Operasi Produksi
Dalam Pasal 103 UU Minerba diatur kewajiban Pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi (OP) untuk melakukan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri. Status pemegang IUP dan IUPK dalam rezim pengaturan pertambangan minerba terdiri atas 2 (dua) pemegang IUP/IUPK OP, yaitu (1) Pemegang IUP/IUPK OP hasil perubahan dari KP, Surat Izin Pertambangan Daerah (SIPD), dan Surat Izin Pertambangan Rakyat (SIPR); dan (2) Pemegang IUP/IUPK OP baru yang bukan hasil perubahan dari KP, SIPD, dan SIPR. Kedua jenis izin tersebut memiliki perbedaan kewajiban pelaksanaan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri.
Perbedaan tersebut, yaitu Pemegang IUP/IUPK OP hasil perubahan dari KP, SIPD, dan SIPR diwajibkan melakukan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri paling lambat 5 (lima) tahun sejak Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 diundangkan (Pasal 112 ayat (4) huruf c). Hal ini sama dengan Pemegang KK/PKP2B yaitu paling lambat 5 (lima) tahun sejak UU Minerba diundangkan (Pasal 170 UU Minerba). Namun, sebaliknya bagi Pemegang IUP/IUPK OP pelaksanaan pengelolaan dan permunian di dalam negeri, mengikuti tahapan pertambangan sebagaimana tahapan pertambangan yang diatur dalam Pasal 36 ayat (1) UU Minerba yang mengatur bahwa tahapan kegiatan IUP Eksplorasi (kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi, dan studi kelayakan) dan IUP OP (kegiatan konstruksi, penambangan, pengelolaan dan pemurnian, serta pengakutan dan penjualan). Bahkan dalam Pasal 39 ayat (2) huruf d UU Minerba diatur bahwa dalam IUP OP harus dimuat lokasi pengelolaan dan pemurnian, sehingga bagi Pemegang IUP Eksplorasi tidak dapat diberikan IUP OP apabila tidak memiliki lokasi pengelolaan dan pemurnian. Lokasi pengelolaan dan pemurnian tersebut harus berada di dalam negeri sebagaimana diatur dalam Pasal 103 UU Minerba baik dibangun sendiri, maupun bekerja sama dengan badan usaha, koperasi, atau perserorangan yang telah mendapatkan IUP/IUPK.
Dilihat dari konteks pengaturan dalam Pasal 36, Pasal 39, dan Pasal 103 UU Minerba tersebut, maka pelaksanaan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri harusoleh Pemegang IUP harus dilakukan seketika pada saat tahapan pengelolaan dan permunian telah dilaksanakan. Sehingga, apabila pengelolaan dan pemurnian tidak dilakukan di dalam negeri maka telah terjadi pelecehan UU Minerba dan telah terjadi pula pelecehan atas act of will rakyat Indonesia karena UU Minerba merupakan kehendak rakyat Indonesia yang diwakili oleh DPR dan Pemerintah yang pula sebagai amanat Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945.
D. Larangan Ekspor Tidak Dikenal Dalam Rezim Hukum Pertambangan Minerba
Dalam pasal-pasal di UU Minerba, PP Nomor 23 Tahun 2010, PP Nomor 24 Tahun 2012, dan PP Nomor 1 Tahun 2014 tidak dikenal frasa “larangan ekspor” apabila Pemegang IUP/IUPK tidak melaksanakan kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri. Munculnya frasa “larangan ekspor” pertama kali muncul dalam Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 7 Tahun 2010 yaitu bahwa pemegang IUP OP dan IPR diterbitkan sebelum berlakunya Permen ESM Nomor 7 Tahun 2010 dilarang untuk menjual bijih (raw material atau ore) mineral keluar negeri dalam jangka waktu paling lambat 3 (tiga) bulan sejak berlakunya Permen ESDM No. 7 Tahun 2012. Namun, Permen ESDM No. 7 Tahun 2012 tersebut telah diuji ke Mahkamah Agung dan Mahkamah Agung pun telah membatalkannya.
Selanjutnya, apabila dilihat, dalam PP No. 1 Tahun 2014 secara normatif terkait pengaturan kepada Pemegang IUP dengan materi muatan yang sangat jelas, terdiri atas unsur: (1) kewajiban melakukan pengelolaan dan pemurnian hasil pertambangan di dalam negeri; (2) pemegang IUP yang telah melakukan pengelolaan dapat menjual ke luar negeri hasil pertambangannya dalam jumlah tertentu yang ketentuan lebih lanjutnya diatur dalam Pertaturan Menteri. Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 112C PP No.1 Tahun 2014 tersebut, tidak ada keraguan bahwa tidak ada pengaturan mengenai larangan ekspor. Pun bila dianggap ada maka PP tersebutlah yang harusnya diuji ke Mahkamah Agung atau bila peraturan pelaksanaan dari PP tersebut, yaitu Peraturan Menteri ESDM No.1 Tahun 2014 yang dianggap melarang ekspor maka Peraturan Menteri tersebutlah yang diuji ke Mahkamah Agung.
Berdasarkan hal tersebut, nomenklatur “larangan ekspor” dan substansi “larangan ekspor” tersebut tidak ada satu pun dalam rezim pengaturan pertambangan Minerba. Pun, seandainya ada dalam PP dan Permen ESDM maka hal tersebut pun dibenarkan karena sebagaimana diatur dalam Pasal 103 ayat (3) UU Minerba bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai pengelolaan dan pemurnian diatur dalam Peraturan Pemerintah. Norma dalam Pasal 103 UU Minerna bukanlah norma yang selesai, sehingga Presiden dapat menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya (Pasal 5 ayat (2) UUD NRI 1945). Dalam PP No. 1 Tahun 2014 pun, norma (pengaturan) pengelolaan dan pemurnian belum selesai yaitu pelaksanaan pengelolaan dan pemurnian serta batasan minimun pengelolaan dan pemurnian diatur oleh Peraturan Menteri ESDM (Pasal 112C angka 5 PP No. 1 Tahun 2014).
Berdasarkan hal tersebut, maka Pemohon telah salah melakukan pengujian peraturan perundang-undangan, karena:
1. Pemerintah tidak pernah mengatur mengenai larangan ekspor mineral dan batubara dalam UU Minerba dan PP No. 23 Tahun 2010, PP No. 24 Tahun 2012, dan PP No. 1 Tahun 2014 ;
2. Pemerintah tidak pernah menfasirkan Pasal 102 dan Pasal 103 UU Minerba sebagai bentuk pelarangan ekspor;
3. Larangan ekspor pernah ada di Permen ESDM No.7 Tahun 2010 yang telah dibatalkan oleh Mahkamah Agung.
Jadi, tafsiran larangan ekspor dan tuduhan Pemerintah telah melakukan larangan ekspor dalam UU No.4 Tahun 2009 merupakan hal yang mengada-ada.

E. Politik Hukum Kewajiban Pengelolaan dan Pemurnian di Dalam Negeri
Kewajiban pengelolaan dan pemurnian telah muncul sebelum lahirnya UU Minerba. Misalnya, dalam Kontrak Karya antara Pemerintah RI dengan PT Freeport dan Kontrak Karya antara Pemerintah RI dengan PT Newmont Nusa Tenggara telah dimuat kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri dengan mempertimbangkan aspek keekonomian. Dilihat dari konteks dalam Kontrak Karya tersebut bahwa Pemerintah telah lama menganggap pentingnya pelaksanaan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri. Artinya kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri bukanlah hal yang baru dan ujug-ujug, tapi sudah diupayakan sejak lama oleh Pemerintah.Akhirnya kewajiban tersebut tidak hanya tertuang secara kontraktual namun juga dituangkan secara legislatif (UU) dan regulatif dalam peraturan perundang-undangan (PP dan Permen).

Bahkan tidak hanya dalam rezim pengaturan dlaam bidang Minerba, dalam bidang perdagangan pun sebagaimana diatur dalam Pasal 50 UU No. 7 Tahun 2014 tentang Perdagangan diatur bahwa semua barang dapat diekspor atau diimpor, kecuali yang dilarang, dibatasi, atau ditentukan lain oleh undang-undang. Pemerintah melarang ekspor barang untuk kepentingan nasional dengan alasan. untuk melindungi kepentingan umum. Lebih lanjut dalam Pasal 54 ayat (2) UU No. 7 Tahun 2014 tersebut, diatur pula bahwa Pemerintah dapat membatasi Ekspor Barang dengan alasan: a. menjamin terpenuhinya kebutuhan dalam negeri; b. menjamin ketersediaan bahan baku yang dibutuhkan oleh industri pengolahan di dalam negeri; c. melindungi kelestarian sumber daya alam; d. meningkatkan nilai tambah ekonomi bahan mentah dan/atau sumber daya alam; e. mengantisipasi kenaikan harga yang cukup drastis dari komoditas Ekspor tertentu di pasaran internasional; dan/atau f. menjaga stabilitas harga komoditas tertentu di dalam negeri.
Berdasarkan hal tersebut di atas, jelas bahwa politik hukum Pemerintah dalam hal kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri merupakan pilitik hukum yang responsif. Melalui pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri, terdapat peningkatan nilai tambah secara ekonomis, sosial, dan lingkungan. Jelas bahwa dengan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri akan berdampak pada penerimaan negara, tersedianya bahan baku di dalam negeri, penyerapan tenaga kerja, dan menjaga stabilitas harga komoditas tertentu di dalam negeri.

F. Kewajiban Pengelolaan dan Pemurnian Bukanlah Instrumen Pengendalian Produksi dan Ekspor
Dalam keterangan ahli Pemohon, Bapak Simon Sembiringmenyatakan bahwa guna kepentingan nasional, maka apabila bermaksud mengendendalikan produksi dan ekspor, seharusnya menggunakan Pasal 5 UU Minerba dan tidak adan relevansinya dengan Pasal 102 dan Pasal 103 UU Minerba.
Berdasarkan pendapat Bapak Simon Sembiring, menurut saya terdapat perebedaan yang mendasar antara Pengendalian Produksi dan Ekspor dengan Kewajiban Pengelolaan dan Pemurnian di Dalam Negeri

Berikut ini saya sampaikan, perbedaan pengendalian produksi dan ekspor dengan kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri:

Perbedaaan Pengendalian Produksi dan Ekspor dengan Kewajiban Pengelolaan dan Pemurnian di Dalam Negeri
Aspek Pengelolaan dan Pemurnian di Dalam Negeri Pengendalian
Norma Pasal 5 Pasal 103
Tujuan Pengendalian produksi dan ekspor Penerimaan negara, tersedianya bahan baku di dalam negeri, penyerapan tenaga kerja,
Proses Persetujuan DPR RI Tidak perlu persetujuan DPR RI
Hasil Penetapan jumlah produksi perprovinsi/tahun Pembangunan smelter

Kedua hal tersebut berbeda. Artinya dua hal kebijakan tersebut dapat dilakukan oleh Pemerintah dalam aspek yang berbeda, yaitu dalam kontek peningkatan nilai tambah atau dalam konteks pengendalian produksi dan ekspor. Dalam kaitannya dengan Pasal 103 UU Minerba dan peraturan pelaksanaannya, maka jelas bahwa Pemerintah dalam hal ini sedang mengatur, mengurus, dan membuat kebijakan mengenai kewajiban pengelolaan dan pemurnian. Hal ini didasari oleh misalnya, dalam pengaturan, pengurusan, dan pembuatan kebijakan tersebut tidak dilakukan dengan persetujuan DPR dan hasulnya bukan melalui penetapan jumlah produksi perprovinsi/tahun, namun Pemerintah menekankan kewajiban menegenai pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri bagi pemegang KK dan pemegang UIP hasil perubahan KP, SIPD, dan SIPR sejak tanggal 12 Januari 2014. Sedangkan IUP baru yang dikeluarkan setelah UU Minerba memiliki kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri sejak IUP tersebut diberikan, tepatnya pada saat tahapan operasi produksi.

G. Penutup
Majelis Hakim yang mulia,
Hadirian yang saya hormati,

Perusahaan tambang jangan hanya mementingkan ‘perut’nya sendiri, namun meninggalkan kepentingan ‘perut’ ibu pertiwi. Harus ada keadilan dan kemanfaatan pertambangan bagi bangsa Indonesia. Hasil tambang mentah-mentah yang di bawah ke luar negeri tanpa diolah dan dimurnikan di dalam negeri merupakan bentuk pelecehan pelaku usaha baik kepada UUD NRI 1945, UU Minerba, dan peraturan pelaksanaannya maupun kepada rakyat Indonesia yang sesungguhnya penikmat utama hasil tambang untuk sebesar-besar kemakmurannya. Pengaturan mengenai kewajiban bagi Pemegang IUP/IUPK untuk melakukan pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri telah sesuai dengan Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945.

Perintah kewajiban pengolahan dan pemurnian di dalam negeri sebagaimana tertuang dalam Pasal 112 UU Minerba yang secara tegas memerintahkan pemegang IUP/IUPK untuk melakukan pemurnian di dalam negeri telah tepat sebagai bentuk perlawanan kepada Pemegang IUP/IUPK lebih memilih memurnikan mineral mentah Indonesia ke negara lain, seperti Spanyol dan Jepang. Mineral mentah tersebut dibawa keluar negeri tanpa memberikan nilai tambah bagi bangsa dan negara, pun ketika UU Minerba lima tahun lalu (2009) memerintahkan agar para pemegang IUP/IUPK untuk memurnikan di dalam negeri, perusahaan pemegang IUP dan IUPK tidak mematuhinya. Padahal pemurnian di dalam negeri diperuntukkan agar terjadinya manfaat nilai tambah dari mineral, tersedianya bahan baku industri, penyerapan tenaga kerja, dan peningkatan penerimaan negara bagi Indonesia.

Politi khukum kewajiban pengelolaan dan pemurnian di dalam negeri merupakan politik hukum yang responsif dari DPR dan Pemerintah. Politik hukum yang berlandaskan pada konsep the greatest happiness of the greatest number. Politik hukum yang merupakan pelaksanaan konsepsi Indonesia sebagai negara hukum dan konsep bahwa kekayaan alam harus dikuasai negara dan digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Bahwa peraturan yang baik ialah peraturan yang mampu memberikan kebahagiaan/manfaat terbesar bagi seluruh rakyat. Pilihan substansi pengaturan harus berpihak pada mayoritas banyak orang (rakyat), walaupun menimbulkan sedikit kerugian bagi pihak lain.
Salam “Pertambangan Untuk Kemakmuran Rakyat”!
--------

MENGGAGAS OTONOMI KHUSUS BATAM

(Dr. Ahmad Redi.,S.H.,M.H
Pengajar FH Universitas Tarumanagara dan peneliti di Satjipto Rahardjo Institute)

BJ Habibie, Presiden ketiga Indonesia dan mantan Ketua Otorita Batam, dalam beberapa kesempatan menyampaikan bahwa pengembangan Batam pada awalnya dimaksudkan untuk menjadi pesaing negara Singapura. Wong Poh Kom dan Ng Kwan Kee dari National University of Singapore menyatakan pula bahwa, Habibie memperkenalkan ‘teori balon’ dalam pengembangan Batam pada tahun 1970-an. Melalui teori itu, Habibie bersintesis bahwa Singapura seperti balon yang terisi dengan udara. Jika balon udara pertama (Singapura) telah penuh maka ia akan mencari balon kedua (Batam), karena apabila balon pertama tetap dipaksa untuk diisi maka balon pertama akan meledak. Batam dari Indonesia bisa mendapatkan keuntungan dari "pertumbuhan berlebihan" Singapura karena wIlayah yang berdekatan dengan Singapura sehingga dapat diposisikan sebagai perpanjangan dari basis perkembangan Singapura. Selain itu, secara geografis batam terletak di jalur perdagangan internasional, sehingga potensi Batam sangat luar biasa bagi kepentingan nasional Indonesia.
Diawali dengan penetapan Pulau Batam sebagai basis logistik dan operasional bagi usaha-usaha yang berhubungan dengan eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas bumi Pertamina (Keppres No.65 Tahun 1970), penetapan sebagian dari Pulau Batam sebagai daerah industri yang diberi status sebagai entrepot partikelir (Keppres No.74 Tahun 1971), penetapan seluruh Pulau Batam menjadi daerah industri (Kepres 41 Tahun 1973), dan terakhir penetapan Batam sebagai kawasan perdagangan bebas dan pelabuhan bebas Batam (PP No 46 Tahun 2007), membuktikan bahwa kebijakan pembangunan Batam sangat spesial dibandingkan daerah lain di Indonesia. Bahkan, melalui Kepres No.41 Tahun 1973 dan dipertegas kembali dalam PP No.46 Tahun 2007, seluruh Pulau Batam diberikan hak pengelolaan atas tanah kepada Otorita Batam (sekarang Badan Pengusahaan). Satu-satunya di Indonesia, daerah yang memiliki kekhususan pengelolaan tanah melalui hak pengelolaan atas tanah. Berdasarlan fakta perkembangan tersebut, Batam telah diperlakukan secara khusus dan berbeda dengan daerah-daerah lain di Indonesia. Tentunya, kekhususan Batam tersebut dilaksanakan untuk kepentingan nasional Indonesia.
Otonomi Asitmetri
Pembahasan mengenai otonomi asimetri pertama kali dibahas oleh Charles Tarlton (1965) dari University of California. Menurutnya, pembeda utama antara otonomi biasa (simetri) dengan otonomi asimetri terletak pada tingkat kesesuaian (conformity) dan keumuman (commonality) dalam hubungan suatu level pemerintahan (negara bagian/daerah) dengan sistem politik dan sistem pemerintah pusat maupun antar negara bagian/daerah. Pola simetris ditandai oleh “the level of conformity and commonality in the relations of each separate political unit of the system to both the system as a whole and to the other component units”, di sisi lain pola asimetris merupakan satu atau lebih unit politik atau pemerintah local “possessed of verying degrees of autonomy and power”.
Kerangka pemikiran Tarlton tersebut diadopsi dan diperbarui oleh John McGarry (2007) dari Queen’s University. McGarry mengembangkan otonomi asimetri Tarlton tidak hanya terkait substansi asimetri tetapi juga bentuk dasar pengaturan hukumnya. Menurut McGarry, model asimetri akan terjadi apabila otonomi semua unit pemerintahan substansional dijamin Konstitusi dan terdapat sekurang-kurangnya satu unit lokal yang menikmati level otonomi yang berbeda (umumnya otonomi yang lebih luas).
Di Indonesia, konsep otonomi asimetri McGarry secara teori dan praktik telah diterapkan. Pertama, negara telah mengatur perlakuan khusus atau istimewa terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang secara konstitusional diatur dalam Pasal 18B UUD NRI 1945 yang mengatur bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa. Kedua, Indonesia telah memiliki empat daerah di level pemerintahan provinsi yang menikmati otonomi asimetri, yaitu DKI Jakarta, Nangroe Aceh Darusalam, Papua, dan Daerah Istimewa Yogyakarta, yang keempat daerah tersebut memiliki dasar pembentukan kekhususan/keistimewaan berdasarkan undang-undang khusus.
Otonomi Khusus Batam
Otonomi khusus Batam merupakan suatu hal yang pasti apabila pemerintah berkeinginan pengembangan Batam sebagai daerah yang maju dan berkembang seperti Singapura. Setidaknya ada beberapa hal yang menjadi alasan kekhususan Batam, pertama, alasan yuridis. Pasal 18B UUD 1945 menjadi dasar pengakuan kekhususan atau keistimewaan daerah-daerah di Indonesia, termasuk Batam dan dipertegas dalam UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Namun, UU No.32 Tahun 2004 tidak mengatur kriteria dan tata cara secara lengkap mengenai kekhususan/keistimewaan tersebut. Pun apabila mengatur mengenai kekhususan hanya terkait dengan kawasan khusus yang tidak terkait dengan otonomi khusus satuan-satuan pemerintahan daerah.
Kedua, alasan kesejarahan-politis. Secara historis, Batam telah diberlakukan khusus oleh pemerintah pusat sejak tahun 1970-an yang berbagai penetapan kekhususan batam, mulai dari gudang minyak Pertamina, entrepot partikelir, daerah industri, dan terakhir sebagai kawasan perdagangan bebas dan pelabuhan bebas. Berbagai fasilitas di bidang kepabean, cukai, perpajakan, ekspor-impor, keimigrasian khusus berlaku di Batam yang berbeda dengan daerah lainnya. Bahkan seluruh Pulau Batam diberikan hak pengelolaan atas tanah kepada Otorita Batam (Badan Pengusahaan) yang membuat badan ini dapat merencanakan, memperuntukan, dan menggunakan lahan tersebut untuk menunjang industrialisasi Batam. Sejarah hukum tersebut mengandung politik hukum pemerintah memberlakukan Batam secara afirmatif.
Ketiga, alasan akademik-komperatif. Dalam khasanah ilmu politik dan pemerintahan, pola pengaturan yang tidak seragam ini disebut sebagai assymetrical decentralization, asymetrical devolution atau assymetrical federalis, atau secara umum assymetrical intergovernmental arrangements. Secara prinsipil, berbagai bentuk penyebaran kekuasaan yang bercorak asimetris menjadi instrumen kebijakan yang dimaksudkan untuk mengatasi dua hal fundamental yang dihadapi suatu negara, yakni persoalan bercorak politik dan persoalan yang bercorak teknokratik-managerial, yakni kapasitas suatu daerah atau suatu wilayah dalam menjalankan fungsi dasar pemerintahan. Persoalan yang bercorak teknokratik-managerial yang membuat Batam saat ini tidak mampu berkembang secara maksimal, diupayakan suatu assymetrical decentralization sebagai debotlleneck pengembangan Batam.
Akhirnya, Batam mampu menjadi daerah yang berkembang seperti Singapura apabila penyelenggaraan Batam dilakukan secara khusus dengan menjadikan Batam sebagai provinsi baru yang bersifat khusus. Kewenangan-kewenangan khusus yang dituangkan dalam undang-undang pembentukan pemerintah daerah provinsi Batam, misalnya menjadikan Kepala Badan Pengusahaan sekaligus Gubernur Batam akan menyelesaikan persoalan misalnya tumpang tindih kewenangan antara Walikota Batam dengan Kepala Badan Pengusahaan Batam yang selama ini membuat Batam terhambat berkembang. Dengan demikian, cita-cita pengembangan Batam di masa lalu untuk mampu menyaingi Singpura dapat terwujud.
-------------

Dimuat di Kompas (12/02/2014),

EKSPOR MINERAL MENTAH DAN PELECAHAN UNDANG-UNDANG

Dr. Ahmad Redi.,S.H.,M.H


Agar hasil tambang mineral Indonesia tidak diangkut mentah-mentah ke luar negeri oleh perusahaan tambang, perlu dibangun fasilitas pemurnian (smelter) di dalam negeri. Pelaksanaan pemurnian di dalam negeri dimaksudkan antara lain untuk meningkatkan dan mengoptimalkan nilai tambah dari produk, tersedianya bahan baku industri, penyerapan tenaga kerja, dan peningkatan penerimaan negara.
Secara normatif, pengaturan mengenai kewajiban pemurnian mineral di dalam negeri diatur dalam Pasal 170 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 (UU Minerba) yang mengatur bahwa semua pemegang kontrak karya (KK) yang sudah berproduksi wajib melakukan pemurnian di dalam negeri selambat-lambatnya lima tahun sejak UU Minerba diundangkan, konsekuensi yuridisnya yaitu pada tanggal 12 Januari 2014 semua pemegang KK termasuk perusahaan-perusahaan tambang raksasa seperti PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara harus talah melakukan pemurnian hasil tambangnya di dalam negeri.
Berdasarkan Pasal 170 tersebut maka beberapa hari lagi semua pemegang KK harus melakukan pemurnian di dalam negeri. Namun, apakah saat ini kegiatan pemurnian tersebut sudah terlaksana? Jawabannya. hingga saat ini, pemurnian oleh perusahaan tambang yang ditandai dengan pembangunan fasilitas smelter baik sendiri atau bersama-sama belum terlaksana. Pun bila dianggap telah ada kegiatan pemurnian, kegiatan tersebut untuk sebagian kecil hasil tambangnya dilakukan melalui kerjasama dengan pihak lain misalnya antara PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara dengan PT Smelting Gresik. Bahkan perusahaan tambang lebih memilih membangun smelter di luar negeri, misalnya di Jepang dan Spanyol untuk memrnikan mineral mentah (ore) yang berasal dari Indonesia.

Pelecehan UU?
Bila sampai 12 Januari 2014, perusahaan pemegang KK belum melakukan pemurnian di dalam negeri sebagaimana diperintahkan Pasal 170 UU Minerba maka telah terjadi pengingkaran terhadap UU Minerba. Pengingkaran terhadap UU merupakan pengingkaran terhadap kehendak rakyat. Dalam proses penyusunan RUU Minerba saat itu, diskursus mengenai kewajiban pemurnian dalam negeri ini menjadi diskursus yang panas karena ia menyangkut isu nasionalisme. Bila sudah diberi waktu yang cukup panjang (5 tahun), namun tidak juga membangun bahkan untuk tahap studi kelayakan pun belum, berarti sudah ada itikad tidak baik dari pemegang KK untuk mematuhi UU. Hal ini sama dengan pelecehan terhadap kehendak rakyat yang terkristalisasi dalam pasal-pasal UU.
Di sisi lain, akibat tidak dilakukan pemurnian di dalam negeri tersebut, Pemerintah harus menelan pil pahit karena apabila pemurnian di dalam negeri tetap dipaksakan pada 12 Januari 2014 sesuai UU Minerba maka menimbulkan berbagi persoalan baru. Terdapat dua dampak dari pelasakanaan Pasal 170 UU Minerba tersebut. Pertama, sebagai konstensi kepatuhan atas pengaturan Pasal 170 UU Minerba, Pemerintah harus melarang ekspor mineral yang tidak dimurnikan di Indonesia. Kedua, konsistensi pelaksanaan hilirisasi tersebut akan berakibat paling tidak pada tenega kerja, devisa negara, penerimaan negara, dan dampak sosial.
Pertama dampak tenaga kerja, apabila kewajiban pemurnian tetap dilaksanakan pada 12 Januari 2014, maka akan terjadi penurunan produksi bahkan berhentinya kegiatan penambangan. Hasil tambang yang dikenai kewajiban pemurnian di dalam negeri tidak dapat dimurnikan karena belum siapnya smelter yang akan memurnikan hasil tambang di dalam negeri. Dengan penurunan produksi diperkirakan akan terjadi lay off (PHK) tenaga kerja besar-besaran dan hal ini menjadi masalah baru pada saat Pemerintah bergiat pada kebijakan pro job.
Kedua, dampak devisa. Pemberlakuan larangan ekspor mineral akan mengakibatkan berkurangnya penerimaan devisa dari ekspor kurang lebih sebesar USD 5 Miliar. Selanjutnya, ketiga, dampak penerimaan negara. Berhentinya kegiatan usaha pertambangan berdampak pada penerimaan negara yang berasal dari pajak, bea keluar, dan penerimaan negara bukan pajak. Terakhir, dampak sosial, pemberlakukan larangan ekspor, akan menimbulkan permasalahan terhadap kegiatan ekonomi dan sosial khususnya di Papua dan NTB akibat turunnya kegiatan produksi pertambangan mineral PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara.

Solusi Kebijakan
Pertama, kebijakan larangan ekspor menjadi salah satu instrumen solusi bagi perusahaan tambang yang tetap tidak memurnikan hasil tambang di dalam negeri. Selama ini, tanah Indonesia berupa hasil tambang, mentah-mentah dibawa untuk dimurnikan di negara lain dan memberikan keuntungan bagi negara tersebut, padahal Indonesia sebagai penguasa sesungguhnya komoditas tersebut tidak maksimal mendapatlkan manfaat. Pemerintah harus berani untuk melarang ekspor atas komoditas yang belum diolah dan dimurnikan di dalam negeri. Bila ada perusahaan tambang yang tetap membawa komoditas tambang untuk diekspor tanpa diolah dan dimurnikan di dalam negeri, maka pengingkaran terhadap UU Minerba secara nyata terjadi. Namun di sisi lain, kebijakan ini akan berdampak luas dan sistemis.
Kedua, apabila kebijakan larangan ekspor tidak dilakukan. Presiden dapat saja mengeluarkan Perppu penundaan kewajiban pemurnian di dalam negeri. “Hal ikhwal kegentingan memaksa” dari penundaan ini, yaitu apabila tetap dipaksakan pelaksanaan pemurnian di dalam negeri maka akan berdampak pada lay off tenaga kerja besar-besaran, dampak sosial khususnya Papua dan NTB yang sebagian besar pendapatan asli daerahnya bersumber melalui penerimaan dari PT Freeport dan PT Newmont Nusa Tenggara, dampak devisa dan penerimaan negara dari pajak, bukan pajak, dan bea keluar. Namun di sisi lain, langkah ini memiliki kelemahan yaitu penerbitan Perrpu memiliki resiko politik yang tinggi. Selain itu, alasan sosiologis bahwa Pemerintah saat ini terlalu “ringan” dan sering mengalami “kegentingan yang memaksa” berdampak pada lemahnya wibawa Pemerintah.
Ketiga, revisi kedua PP No.23 Tahun 2010. Pemerintah dapat saja melarang ekspor bagi perusahaan tambang yang belum sama sekali memurnikan hasil tambangnya di dalam negeri, namun bagi perusahaan yang telah melakukan permunian sebagian, misalnya 20%-30% dari seluruh hasil tambangnya dapat melakukan ekspor namun dengan pengaturan bahwa dalam jangka waktu tahun tertentu harus telah memurnikan 100% hasil tambangnya.
Pemerintah harus segera menentukan kebijakannya, mengingat waktu yang ditentukan oleh UU Minerba yakni 12 Januari 2014 telah dekat. Tentunya Pemerintah akan mengeluarkan kebijakan yang mengakomodir semua kepentingan para pihak walau kebijakan tersebut, pasti ada penolakan dan penerimaan.


Dr. Ahmad Redi.,S.H.,M.H
Doktor Hukum Universitas Indonesia, Pengamat Hukum Pertambangan

Dimuat di Kolom Opini Koran Media Indonesia, 7 Januari 2014

MENEBAK NASIB PERPPU PENYELAMATAN MK

Oleh:
Dr.Ahmad Redi.,S.H.,M.H.

Dalam rangka menyelamatkan demokrasi dan negara hukum Indonesia, serta untuk mengembalikan kepercayaan publik terhadap Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai lembaga negara yang menjalankan fungsi menegakkan Undang-Undang Dasar (UUD), akibat adanya kemerosotan integritas dan kepribadian yang tercela dari Hakim Konstitusi, Presiden menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1 Tahun 2013.

Secara konstitusional hak Presiden membentuk Perppu diatur dalam Pasal 22 UUD 1945 bahwa dalam hal ikhwal kegentingan memaksa Presiden berhak menetapkan Perppu. Keadaan “kegentingan memaksa” dalam UUD tidak diatur secara lengkap mengenai keadaan apa saja dan bagaimana kegentingan memaksa dapat menjadi dasar pertimbangan penetapan Perppu oleh Presiden, begitu pula dengan aturan organik dari UUD yaitu UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan pun tidak menkonkretkan “hal ikhwal kegentingan memaksa” yang diatur dalam UUD. Melalui ketentuan tersebut, Presiden memiliki hak mutlak untuk menetapkan suatu keadaan tertentu, dianggap genting yang memaksa sehingga perlu ditindaklanjuti dengan Perppu.

Pemikiran Presiden mengenai suatu keadaan tertentu genting yang memaksa, perlu dilakukan pengujian oleh DPR dengan mengajukan Perppu tersebut ke DPR dalam persidangan paripurna DPR pertama setelah Perppu tersebut ditetapkan Presiden. Apabila DPR sependapat dengan Presiden mengenai kegentingan memaksa tersebut, DPR dapat menyetujuinya dengan menerbitkan undang-undang tentang penetapan Perppu dan jika DPR tidak sependapat maka Perppu tersebut harus dicabut dengan penerbitan undang-undang tentang pencabutan Perppu. Namun, segala tindakan hukum dan akibat hukum yang timbul berdasarkan Perppu tersebut tetap diakui sepanjang Perppu tersebut belum dinyatakan dicabut. Artinya tempo waktu penetapan Perppu sampai dengan Perppu tersebut ditolak/diterima DPR, akibat hukum yang timbul tetap legal selama durasi berlakunya Perppu tersebut.

Lalu dapatkah suatu Perppu diajukan permohonan pengujiannya ke MK sebelum Perppu tersebut disetujui/ditolak DPR? Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 kewenangan pengujian yang dilakukan oleh MK hanya terbatas pada pengujian undang-undang terhadap UUD. Secara tafsir gramatikal maka hanya undang-undang saja yang dapat diuji oleh MK walaupun dalam UU No.12 Tahun 2011 kedudukan undang-undang dan Perppu sederajat, namun kewenangan konstitusional pengujian oleh MK hanya pada undang-undang. Pengujian terhadap Perppu hanya dapat dilakukan oleh DPR melalui persetujuan untuk menerima atau menolak Perppu yang diajukan oleh Presiden. Lalu bagaimana bila DPR tidak memberikan persetujuan atau penolakan terhadap Perppu? Hal inilah yang terjadi dalam Perppu No. 4 Tahun 2008 tentang Jaringan Pengaman Sistem Keuangan (JPSK). Perppu ini hingga saat ini tak jelas nasibnya. DPR tidak memberikan jawaban menyetujui atau menolak atas Perppu ini dan hingga saat ini belum ada undang-undang mengenai penetapan Perppu JPSK menjadi Undang-Undang atau Undang-Undang mengenai Pencabutan Perppu JPSK. Perppu yang menjadi dasar bailout Bank Century ini menyebabkan beberapa orang harus berurusan dengan KPK. Ketidakjelasan nasib Perppu JPSK ini mengingkari ketentuan Pasal 22 UUD 1945 yang menyatakan bahwa DPR menyetujui/tidak menyetujui penetapan Perppu menjadi undang-undang pada persidangan yang berikutnya.

Menyoal Substansi
Terbitnya Perppu No.1 Tahun 2013 mengubah beberapa ketentuan dalam UU No.24 Tahun 2003, terdapat 3 (tiga) substansi krusial dalam Perppu tersebut, yaitu mengenai: syarat rekruitmen hakim, pembentukan Panel Ahli, dan penguatan Majelis Kehormatan. Pertama, penambahan ketentuan berupa syarat tidak menjadi anggota partai politik paling singkat 7 (tujuh) tahun sebelum diajukan sebagai calon hakim merupakan upaya preventif bagi calon hakim “titipan” partai politik yang membawa kepentingan politik partai. Kedua, pembentukan Panel Ahli yang terdiri dari mantan hakim konstitusi, tokoh masyarakat, akademisi, dan praktisi bidang hukum untuk menguji kelayakan dan kepatutan calon hakim sebelum diajukan kepada Mahkamah Agung, DPR, dan/atau Presiden, akan mempersempit dan menghindari perbuatan “main mata” antara calon hakim dengan Mahkamah Agung, DPR, dan Presiden sebagai pihak yang berhak mengajukan masing-masing 3 (tiga) hakim konstitusi. Ketiga, pembentukan Majelis Kehormatan Hakim (MKH) secara permanen yang bersekretariat di kantor Komisi Yudisial (KY) sebagai penegak kode etik dan pedoman prilaku hakim, menjawab kekhawatiran banyak pihak mengenai pengembalian kewenangan KY dalam mengawasi hakim konstitusi yang dianggap bertentangan dengan UUD. Melalui Perppu ini pengawasan tersebut tidak dilakukan oleh KY namun oleh MKH sehingga kekhawatiran tersebut terbantahkan.

Penghalang Perppu
Ada banyak pihak yang akan menjadi penentang Perppu tersebut. Pertama penentangan akan dilakukan oleh anggota DPR dalam sidang persetujuan Perppu tersebut. Dalam perkembangannya ada beberapa fraksi yang telah menyatakan ketidaksetujuan atas Perppu tersebut dengan berbagai pertimbangan, misalnya mengenai unsur “kegentingan memaksa” yang tidak kontekstual atau juga karena alasan sebaiknya Pemerintah/DPR menyiapkan RUU tentang Perubahan UU No.24 Tahun 2003 tentang MK saja bukan dengan menerbitkan Perppu, bahkan penetapan Perppu tersebut dapat menjadi isu politik yang seksi sebagai komoditas politik untuk menjatuhkan wibawa Presiden dan partai pendukungnya.

Penentang lainnya apabila Perppu tersebut disetujui untuk ditetapkan menjadi undang-undang, yaitu para pihak yang memiliki legal standing dalam pengajuan uji materiil undang-undang tersebut ke MK. Dasar penentangan tersebut, antara lain bahwa undang-undang penetapan Perppu tersebut bertentangan dengan Pasal 22, Pasal 24B, dan Pasal 24C UUD. Selanjutnya, penghalang yang paling utama yaitu Hakim Konstitusi itu sendiri. Suasana batin Hakim Konstitusi saat ini bercampur aduk. Dimulai dengan kasus penangkapan Ketuanya, banyaknya pengakuan mengenai ‘aroma busuk’ MK dari pihak yang dirugikan dalam sengketa pemilukada, kekecawaan rakyat Indonesia kepada MK yang selama ini dianggap sebagai lembaga reformis selain KPK dan KY, serta suasana batin tidak dilibatkannya MK dalam pertemuan para ketua lembaga negara yang dikoordinasikan oleh Presiden yang dalam pertemuan ini muncul wacana penerbitan Perppu. Hal tersebut, menjadi dasar psikologis hakim MK seandainya undang-undang tersebut dilakukan pengujian ke MK. Selain suasana utama, yaitu pemikiran untuk menjaga kepentingan MK melalui semangat ego-lembaga sehingga akan mempengaruhi hakim MK dalam memutus perkara tersebut.

Akhirnya, diperlukan kebijaksanaan yang luar biasa dari Presiden, DPR, dan MK dalam menyikapi persoalan Perppu ini. Presiden berkeinginan sangat besar untuk dapat menyelamatkan MK dengan beberapa langkah yang ditetapkan, termasuk penetapan Perppu. Begitu pula DPR harus bijaksana pula dalam memikirkan hidup-mati Perppu tersebut. MK sebagai pihak yang dikenai dampak pengaturan Perppu harus pula berpikir jernih dan bijaksana dengan menempatkan upaya memperbaiki lembaga MK agar tetap menjadi penjaga Konstitusi yang dipercaya publik. Presiden, anggota DPR, dan Hakim Konstitusi merupakan negarawan yang harus menjunjung tinggi kepentingan bangsa dan negara diatas ego-ego pribadi dan lembaganya.

Dimuat di Koran Media Indonesia, 19 Oktober 2013.
Oleh:
Dr. Ahmad Redi.,S.H.,M.H
(Doktor Hukum Universitas Indonesia, Peneliti di Satjipto Rahardjo Institute)

QUO VADIS RENEGOSIASI KONTRAK PERTAMBANGAN

Dr.Ahmad Redi.,S.H.,M.H.

Sudah lebih dari empat tahun Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU No. 4 Tahun 2009) memerintahkan agar renegosiasi Kontrak Karya (KK) dan Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Pertambangan Batubara (PKP2B) dilaksanakan, namun hingga saat ini renegosiasi tersebut belum tercapai bahkan prosesnya pun terlihat masih berlarut-larut.

Renegosiasi KK dan PKP2B secara yuridis diatur dalam Pasal 169 huruf b UU No. 4 Tahun 2009 yang menyatakan bahwa ketentuan yang tercantum dalam pasal KK dan PKP2B disesuaikan selambat-lambatnya satu tahun sejak UU ini diundangkan (12 Januari 2009). Berdasarkan hal tersebut, seharusnya pada 12 Januari 2010 semua KK dan PKP2B telah selesai direnegosiasi antara Pemerintah dengan kontraktor. Keseriusan Pemerintah Indonesia merenegosiasi KK dan PKP2B secara konkrit baru terlihat pada tahun 2012 dengan dibentuknya Tim Evaluasi Penyesuaian KK dan PKP2B melalui Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun 2012. Tim ini dipimpin oleh Menteri Koordinator Bidang Perekonomian.

Apabila dilihat secara substantif dari UU No. 4 Tahun 2009 terdapat paling sedikit enam hal yang harus direnegoisasi, yaitu: luas wilayah kerja pertambangan, perpanjangan kontrak, penerimaan negara, kewajiban pengelolaan dan pemurnian, kewajiban divestasi, kewajiban penggunaan barang dan jasa pertambangan dari dalam negeri. Dari keenam hal tersebut, berdasarkan Kepres No. 3 Tahun 2012 hanya tiga hal yang akan direnegosiasi, yaitu mengenai luas wilayah kerja, penerimaan negara, pengolahan dan/atau pemurnian mineral. Sedangkan, substansi strategis mengenai kewajiban divetasi saham perusahaan pertambangan asing kepada pihak Indonesia ( Pasal 112 UU No. 4 Tahun 2009) dan substansi pengutamaan pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri (Pasal 106 UU No. 4 Tahun 2009), tidak menjadi isu prioritas. Padahal kedua hal tersebut sangat fundamental dalam rangka memberikan sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Melalui divestasi saham dari perusahaan tambang asing kepada pihak Indonesia akan memberikan implikasi peralihan kepemilikan kepada pihak Indonesia sehingga akan terjadi peralihan kontrol dan peralihan manfaat ekonomi atau nonekonomi dari asing ke pihak Indonesia, misalnya melalui dividen dan penjagaan kepentingan nasional berdasarkan prinsip-prinsip best mining practice. Tidak hanya masalah belum komprehensifnya isu strategis renegosiasi, terdapat persoalan lain yang perlu juga menjadi perhatian Pemerintah.

Hukum Kontrak
Pemerintah boleh saja berdalih bahwa Pasal 169 huruf b memerintahkan agar KK dan PKP2B harus disesuaikan. Namun, harus pula dilihat bahwa terdapat rezim hukum lain yang terlibat dalam renegosiasi tersebut, yaitu hukum kontrak. Kontrak mempunyai kekhususan dan keberlakuan mengikat tersendiri sebagaimana diatur dalam Pasal 1338 KUHPerdata, semua perjanjian yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya. Perjanjian tidak dapat ditarik kembali selain dengan kesepakatan kedua belah pihak atau karena alasan-alasan yang ditentukan oleh undang-undang. Secara teoritis dan yuridis terdapat 3 (tiga) prinsip yang satu dengan yang lainnya saling berkaitan, yakni: the principle of consensualism; the principle of the binding force of contract; dan principle of freedom of contract. Dari prinsip tersebut, kebebasan berkontrak hanya dapat mencapai keadilan jika para pihak memiliki bargaining power yang seimbang. Jika bargaining power tidak seimbang maka suatu kontrak dapat menjadi unconscionable. Ia rentan pada pemaksaan kehendak oleh pihak yang kuat kepada pihak yang lemah akibatnya kekuasaan pihak yang kuat tersebut digunakan untuk memaksakan kehendak sehingga membawa keuntungan sepihak.

Keseimbangan kekuasaan sangat penting dalam mencapai kontrak yang berkeadilan. Tidak ada pihak yang memaksakan kehendak dan membawa keuntungan hanya padanya sedangkan pihak lain dirugikan, terutama apabila yang menjadi pihak dalam kontrak merupakan negara dalam kedudukan hukum privat yang diwakili oleh Pemerintah. Walaupun faktanya, tidak serta merta negara selalu dalam posisi kuat ketika berkontrak. Negara pun dapat dalam posisi lemah dan dirugikan, misalnya ketika kontrak dibuat oleh pejabat Pemerintah yang korup sehingga manfaat dari kontrak yang dilaksanakan tidak sesuai dengan manfaat yang seharusnya diterima oleh negara. Terhadap posisi tidak seimbang ini melalui UNIDROIT Principles of International Commercial Contracts (UPICCs) memberikan pedoman kemungkinan renegosiasi atas kontrak tertentu yang mengalami situasi tertentu. Situasi tersebut, misalnya mengenai hardship (Article 6.2.2 UPICCs). Hardship terjadi apabila terdapat peristiwa yang secara fundamental telah mengubah keseimbangan kontrak.

Berdasarkan hal tersebut, terlalu “leletnya” proses renegosiasi kontrak ini menjadi sinyalemen bahwa Pemerintah sangat berhati-hati melakukan renegosiasi. Pasal 169 huruf b UU No. 4 Tahun 2009 tidak serta merta dapat dilaksanakan tanpa melihat aspek sanctity of contract dan asas pacta sunt servanda dalam kontrak. Artinya apabila terjadi pemaksaan secara sepihak oleh Pemerintah maka kerentanan sengketa sangat besar.

Keadilan
Aspek keadilan harus diwujudkan dalam renegosiasi kontrak, Pemerintah Indonesia menginginkan agar manfaat dari tambang tersebut harus sesuai dengan porsi masing-masing, artinya manfaat yang diperoleh negara sesuai kontrak yang berlaku sekarang belum adil. Namun demikian, renegosiasi KK atau PKP2B juga harus mempertimbangkan kepentingan kontraktor yang secara bisnis ingin mendapatkan keuntungan besar dalam investasi yang telah ditanamkan secara besar-besaran (high cost, high risk, high technology). Keinginan kedua belak pihak harus diakomodir, sehingga terhadap isi KK dan PKP2B harus mencerminkan keadilan kepada kedua belah pihak menjadi kesepakatan win-win solution.

Sejalan dengan konsepsi keadilan tersebut, John Rawls dalam buku Justice As Fainerss menjelaskan teori keadilan sosial sebagai the difference principle dan the principle of fair equality of opportunity. John Rawls menegaskan bahwa penegakan keadilan haruslah memperhatikan dua prinsip keadilan, yaitu: (1) memberi hak dan kesempatan yang sama atas kebebasan dasar yang paling luas seluas kebebasan yang sama bagi setiap orang; (2) mampu mengatur kembali kesenjangan sosial ekonomi yang terjadi sehingga dapat memberi keuntungan yang bersifat timbal balik (reciprocal benefits) bagi setiap orang, baik mereka yang berasal dari kelompok beruntung maupun tidak beruntung.

Berdasarkan hal tersebut di atas, renegosiasi KK dan PKP2B sebagai amanat dari UU No. 4 Tahun 2009 yang merupakan amanat rakyat yang termanifestasi dari proses pembentukan UU oleh DPR harus dilaksanakan. Di sisi lain, kontrak pun dibuat atas kehendak Pemerintah pada saat itu bersama kontraktor. Artinya baik UU maupun kontrak merupakan act of will bangsa Indonesia. Apabila dianggap tidak adil, harus ada kemauan yang sama untuk mengevaluasi isi perjanjian. Di sisi lain, eksistensi pengusahaan pertambangan mineral dan batubara harus dapat dilihat dari kemanfaatan bersama para pihak, termasuk negara (Pemerintah) sebagai penguasa kekayaan alam pun harus mendapatkan manfaat yang sebesar-besarnya.
-----
(dimuat di Opini Kompas, 1 Okotber 2013).

RENEGOTIATION OF WORK CONTRACT AND WORK AGREEMENT OF COAL MINING UNDERTAKING IN INDONESIA: LEGAL ASPECT OF RENEGOTIATION VS PACTA SUNT SERVANDA PRINCIPLE

Dr.Ahmad Redi.,S.H.,M.H.

Abstract


Article 169 letter b of Act Number 4 of 2009 on Mineral and Coal Mining regulates that the stipulation mentioned in work contract (KK) and coal mining undertaking work agreement (PKP2B) shall be adjusted 1 (one) year at the latest since this Act is promulgated except concerning state revenue. Instruction for adjustment of KK/PKP2B article is not automatically can be implemented in view of there is opinion differences between the Government and mining company as the party to implement KK/PKP2B. Mining company is of the opinion that KK/PKP2B has pacta sunt servanda principle that must be recognized by the parties that has to be respected. Therefore, if either party does not want to carry out contract adjustment, then KK/PKP2B adjustment cannot be forced. This very differences in opinion that becomes the basis for intention to renegotiate KK/PKP2B between the Government and mining company which becomes the party in the contract, consequently effort is needed to find solution on the implementation of instruction of the contract/agreement in Article 169 letter b of Act No. 4 of 2009 on Mineral and Coal Mining with the intention of the coal mining. This article will discuss in critical-analytical manner on legal aspect of renegotiation with the validity of pacta sunt servanda in KK/PKP2B in Indonesia.

Keyword: renegotiation, contract/agreement, pacta sunt servanda.

1. INTRODUCTION

Article 33 Clause (3) of the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia (hereinfurther is referred to as “UUD NRI 1945”) mentions that “land, water, and natural wealth contained in it shall be controlled by the state for the greatest prosperity of the people”.
The meaning of “controlled by the state” in Elucidation of Article 33 of UUD NRI 1945 as also mentioned in Article 33 clause (2) UUD NRI 1945 that says “branches of production and control the life of people in general shall be controlled by the state and utilized for maximum prosperity of the people” has been interpreted by Constitution Court that “branches of production” as mentioned in Article 33 clause (2) of UUD NRI 1945, namely”
“branches of production that must be controlled by the state are those who are considered to be important for the state and/or influence people’s life, namely: (i) branch of production that is important for the state and influence people’s life, (ii) important for the state but does not influence people’s life, or (iii) is not important for the state but influence people’s life. The three of them must be controlled by the state and utilized for maximum people’s prosperity.
As stipulation that regulates national economy and social welfare , Article 33 of UUD NRI 1945 becomes important basis in the life of Indonesia economy with basis of collective effort based on family principle, including management and use of mining that prioritizes benefits for national interest and for Indonesian people’s prosperity.
Stuart G. Gross, describes that:

“Article 33 (3) of the 1945 Constitution states that “[t]he land, the waters and the natural riches contained therein shall be controlled by the State and exploited to the greatest benefit of the people.” As two commentators in the mining industry observed, “this formulation goes beyond traditional affirmation,” articulating, rather, a fundamental, inviolable precept of Indonesian constitutional law. Thus, Contracts of Work (CoWs) resemble traditional concession contracts only in some ways, such as the manner in which revenue is transferred back to the State in the form of taxation and royalties, and the level of control holders of CoWs have over operations. However, in other important ways foreign mining companies act not as concessionaires but as contractors for the Republic of Indonesia (RI), which retains title to unextracted minerals, and for whom the mining companies work”.

Based on the above opinion, Article 33 of UUD NRI 1945 can be understood as a fundamental credo and exceeds a traditional affirmation. Mining work contract in Indonesia is not a mining concession owned by the company. The company only has a role as license holder given by Government of Indonesia. Through work contract the Government gets benefits from tax, royalty, and control/supervision of mining production operation.
The principle contained in Article 33 of UUD NRI 1945 above becomes philosophical and sociological base of making Act Number 4 of 2009 on Mineral and Coal Mining (hereinfurther is referred to as “Act No. 4 of 2009”) which replaces Act Number 11 of 1967 on Mining Basic Stipulations” (hereinfurther is abbreviated into “Act No. 11 of 1967”) which in practice was not able to accommodate mining activity development in national as well as international scope which continuously develops.
The development of such mining activity practice, among others concerning distribution of authority between Central Government and local government in its connection with regional autonomy, arrangement on mining area, reclamation obligation and post-mining activity , area of mining business permit, and share divestation of foreign mining business permit, so that in this lacking mining law reform is needed from regulation regime of Act No. 11 of 1967 to Act No. 4 of 2009.

As a form of mining law reform mentioned above, Act No. 4 of 2009 contains basic reflections as the followings:
1. Mineral and coal as non-renewable resources is controlled by the state and its development and efficient use is carried out by the Government and local government together with business actor;
2. The Government further provides opportunity to business entity of Indonesian legal entity, cooperative, individual, as well as local community to do mineral and coal undertaking based on permit, which is in line with regional autonomy, given by the Government and/or local government according to each authority;
3. In the frame of organizing decentralization and regional autonomy, mineral and coal mining management is implemented based on externality, accountability, and efficiency principles involving the Government and local government;
4. Mining business should result in greatest economic and social benefits for Indonesian people’s welfare;
5. Mining business should be able to accelerate regional development and boost society/small and middle scale business activity and growth of mining support industry; and
6. In the frame of creating sustainable development, mining business activity must be implemented through upholding environmental, transparent and people’s participation principles.

Linkage of principle and substance of Act No. 4 of 2009 in its practical surface also consider national as well as international development namely mining business which has entered globalization era and marked with the presence of free competition based on mining information technology, investment attractiveness and environmental issues, and also democratization which has become business circle’s demand.
However, such legal reform cannot automatically be implemented in practice considering there are legal problem in mineral and coal mining companies which have been operational before the issuance of Act No. 4 of 2009. Mining business activity conducted by mining company before the issuance of Act No. 4 of 2009 is in accordance with Work Contract (KK) and Mineral and Coal Mining Undertaking Work Agreement (PKP2B) between the Government of the Republic of Indonesia and mineral and coal mining companies. Business actors are of the opinion that sanctity of contract aspect and principle of pacta sunt servanda are elements that have to be considered by the Government before forcing to implement articles in Act No. 4 of 2009 to mineral and coal mining companies.

Article 169 letter b of Act No. 4 of 2009 mentions that at the time this Act is effective:
a. Work Contract and coal mining undertaking work agreement that have existed before the enactment of this Act shall be valid until the end of contract/agreement period.
b. Stipulations mentioned in article of work contract and coal mining undertaking work agreement as mentioned in letter a at the latest of 1 (one) year since the enactment of this Act shall be adjusted except on state revenue.
c. Exception for state revenue mentioned in letter b is an effort of state revenue improvement.

Referring to provisions in Article 169 letter b, all articles in KK and PKP2B must be adjusted with provisions in Act No. 4 of 2009. The provisions, for example on adjustment of royalty, production contribution, mining area, divestment obligation, obligation for purification and management, reclamation and post-mining obligation, domestic market obligation, and others mentioned in Act No. 4 of 2009.

As formulation of Government policy to settle the problem for application of articles in Act No. 4 of 2009 (debottlenecking) to mineral and coal mining companies in operation before the issuance of Act No. 4 of 2009, the Government announces KK/PKP2B renegotiation policy with a hope such KK/PKP2B evaluation can provide benefits to all parties.

The Government is of the opinion that the presence of mineral and coal undertakings should provide the greatest benefits for national interest. KK and PKP2B made in the past tend to inflict loss the state and nation, so that in line with the issuance of Act No. 4 of 2009 and sociologically there is high expectation of the Government to obtain high benefits from mineral and coal undertakings, therefore KK/PKP2B must be re-negotiated.

This article will describe critical-analytically on legal aspect of adjustment (renegotiation) of KK and PKP2B which constitutes the instruction of Article 169 letter b of Act No. 4 of 2009 with validity of sanctity of contract and pacta sunt servanda in KK and PKP2B which becomes the basis in civil law, especially in contract law. This critical-analytical description is important to find out legal foundation of implementation of contract renegotiation and fundamental reason of KK and PKP2B renegotiation for the Government of Indonesia.

Based on the above description, formulation of problems in this article are: (1) how is the legal aspect of implementation of KK and PKP2B renegotiation with validity of sanctity of contract and pacta sunt servanda principles in KK and PKP2B? and (2) what benefits does the Government of Indonesia want to achieve from the implementation of KK and PKP2B renegotiation?
To answer the questions above, this article is structured as the followings: Section 1 Introduction, Section 2 will discuss on juridical review on pacta sunt servanda principle and KK/PKP2B renegotiation from Indonesia national law perspective and international law. After that Section 3 will discuss on the benefits of KK/PKP2B renegotiation which becomes persuasive reason for the Government of Indonesia in implementation of KK/PKP2B renegotiation in achieving greatest benefits of mineral and coal mining for national interest. Section 4 will mention conclusions.

2. PACTA SUNT SERVANDA PRINCIPLE VS KK/PKP2B RENEGOTIATION
KK/PKP2B renegotiation in practice can be carried out in case there are certain circumstances which enable the implementation of KK/PKP2B renegotiation. This opinion is mentioned by M. Sornarajah that:

An obligations is created to renegotiate contract where the contractual equilibrium which existed at the time of the contract has been altered by a fundamenteal change of circumstance. This is a departure from the hoary doctrine of pacta sunt servanda upon which developed states have placed so much store in building up a theory of internationalization of foreign investment contract. But, renegotiation is more sensible as a technique for avoiding disputes and for ensuring that the relationship remains viable in the context of changed circumstances. There is growing body of opinion which believes that a renegotiation clause should be read into foreign investment contract of long duration. the innclusion of the duty to renegotiate contracts in the light of changed circumstances is consistent whit this opinion. Again, one can see that the genesis of much of the ideas that underlay the Draft Code is in the writings that supported it. To that extent, there was a definite effort being made to bring about norms opposed to those that had been hitherto articulated in the area.”

From the statement above, a fundamental circumstance which needs obligation equilibrium of the parties enables to implement contract negotiation. Although basically there is pacta sunt servanda principle in the contract, but renegotiation constitutes a logical aspect as a technique to prevent dispute and to make sure that relationship remains viable in the context that has changed.

Contract renegotiation is common practice in the context of change of circumstance, mainly in the contract which its validity is very long (long term contract), that a change of circumstance and condition contextually enable the parties who sign the contract to review the aspects they have agreed upon. In the context of mineral and coal mining, KK and PKP2B renegotiation constitutes a form of implementation of Article 169 of Act No. 4 of 2009, which regulates that at the time Act No. 4 of 2009 begins to be effective:

a. Work Contract and coal mining undertaking work agreement that have existed before the enactment of this Act shall be valid until the end of contract/agreement period.
b. Stipulations mentioned in article of work contract and coal mining undertaking work agreement as mentioned in letter a at the latest of 1 (one) year since the enactment of this Act shall be adjusted except on state revenue.
c. Exception for state revenue mentioned in letter b is an effort of state revenue improvement.

As mentioned in letter b above, that within a period of 1 (one) year since the enactment of Act No. 4 of 2009 all articles in KK and PKP2B must adjust with Act No. 4 of 2009. This Act is enacted on 12 January 2009 so that all KK and PKP2B holders should have adjusted with this Act. However, in reality such adjustment is not easy considering that KK and PKP2B have certain characteristics. The 2 (two) big companies, namely PT Freeport Indonesia and PT Newmont Nusa Tenggara ask the Government of Indonesia to respect clauses in mining KK. Forcing the validity of Act No. 4 of 2009 constitutes of regulation overlapping in Indonesia, that it harms investor.

KK and PKP2B constitute written agreement between the Government of Indonesia and contractor in mineral and coal mining area. Both have strong power and binding the parties. The characteristics of agreement as regulated in Article 1338 clause (1) of the Indonesian Civil Code that all agreements that are legally made shall be valid as an act for those who make it.

KK and PKP2B as written agreements theoretically and judicially have 3 (three) principles which each of them are inter-related, namely the principle of consensus, the principle of binding force of contract and principle of freedom of contract. Principle of consensus is related with the birth of contract; principle of freedom of contract is related with freedom of the parties to determine with whom to have contract, content of contract, form of contract, and choice of law; while principle of binding force of contract is related with binding validity of content of contract to both parties that enter into the contract.

Freedom of contract can only reach fairness if both parties have equal bargaining power. If bargaining power is not balanced then a contract can tend to become unconscionable. Furthermore, Syahdeni mentions that:

“Unbalanced Bargaining Power occurs when the strong party can force his will to the weak party, so that the weak party just follows terms of contract handed to him. Other requirement is such power is exercised to force his will so that it gives advantage to him. As a result, the contract becomes illogical and in violation with fair rules”.

Balance of power is very important to reach a fair contract, that there is no party that forces his will to get advantage to his side only while inflicting loss to other party. This occurs mainly when the party in the contract is a state in its private law position which is represented by the Government. However, it is not automatically the state is in strong position in entering into a contract. Even the state can be in a weak position and suffer a loss, for example when a state undergoes economic difficulty or the benefit of contract being implemented is not according to what should be received by the state. Other weak position, for example, when an official who makes a contract performs discrepancy for his own interest and inflicting loss for the interest of the state and nation.

In the problems of contract, the international community has an organization namely International Institute for the Unification of Private Law (UNIDROIT) which constitutes an independent international organization domiciled in Rome, Italy which its goal is to assess the need and methods in the frame of modernization and harmonization of international private law among the states as well as state association in the world. Indonesia on 2 September 2008 has legalized and ratified UNIDROIT Statute with President’s Regulation Number 59 of 2008 on Ratification of Statute of the International Institute for the Unification of Private Law.

The role of this international organization is to publish various international agreement and convention which can become the guidance in making international contract. In this case UNCITRAL in 1980. Has issued United Nations Conventions on Contracts for the International Sale of Goods (CISG) and UNIDROIT has issued Principles of International Commercial Contracts (UPICCs) in 1994 which later has been revised in 2004. International agreement in contract area, similar to national law, is the primary legal source. This source is not less important compared to other primary legal sources, namely national law and contract document that regulates the parties.

In UPICCs there is a guidance on business contract and also on possibility of renegotiation on certain contract which undergoes certain circumstances. Such circumstances, for example in Article 6.2.2. on hardship.

Article 6.2.2. There is hardship where the occurrence of events fundamentally alters the equilibrium of the contract either because the cost of a party’s performance has increased or because the value of the performance a party receives has diminished, and
(a) the events occur or become known to the disadvantaged party after the conclusion of the contract;
(b) the events could not reasonably have been taken into account by the disadvantaged party at the time of the conclusion of the contract;
(c) the events are beyond the control of the disadvantaged party; and
(d) the risk of the events was not assumed by the disadvantaged party.

In Article 6.2.2 difficult situation (hardship) occurs if there is a situation which fundamentally alters the equilibrium of contract. This is due to cost of contract implementation increases very high or value of contract implementation for the party receiving it decreases very highly, while

1) such occurrence is known by the disadvantaged party after the contract is made;
2) such occurrence cannot be anticipated by the disadvantaged party before the contract is concluded;
3) such occurrence takes place beyond the control of the disadvantaged party;
4) risk of the occurrence is not anticipated by the disadvantaged party.

In addition, the legal consequence of hardship situation is regulated in Article 6.2.3:

(1) In case of hardship the disadvantaged party is entitled to request renegotiations. The request shall be made without undue delay and shall indicate the grounds on which it is based.
(2) The request for renegotiation does not in itself entitle the disadvantaged party to withhold performance.
(3) Upon failure to reach agreement within a reasonable time either party may resort to the court.
(4) If the court finds hardship it may, if reasonable,
(a) terminate the contract at a date and on terms to be fixed, or
(b) adapt the contract with a view to restoring its equilibrium.

Legal consequence if there is hardship is regulated in Article 6.2.3 which determined that:

1) the disadvantaged party has the right to ask for contract renegotiation to the other party that must be submitted by showing its reasons;
2) renegotiation request does not automatically provide the right to the disadvantaged party to cease contract implementation;
3) if the parties fail to reach agreement within the reasonable time, each party can file a claim to court;
4) if the court proves there is hardship, then it can decide to
a. end the contract on a firm date and period;
b. change the contract to return to equilibrium.

The issues of contract in international law must strengthen regulating position of national law, in Indonesia for example contract is regulated in Indonesia Civil Code and other legislative regulations. Regulation in national law regime and international law needs to be harmonized. In this case, legal harmonization constitutes a demand as well as needs that must be fulfilled by both parties in implementation of trade or international business transaction. Harmonization effort according to Hannu Honka can be conducted in some ways, namely:

1) national legislative regulations in contract area;
2) use of standard contract;
3) application of international customary laws (international customs);
4) international legal principles;
5) arbitrage tribunal decisions; and
6) harmonization according to legal guide/guidelines and legal doctrine.

Furthermore as mentioned earlier, in Indonesia context there are problems of contract and renegotiation of contract occur in mineral and coal mining business activity after the enactment of Act No. 4 of 2009. Article 169 letter a of the Act provides instruction all KK or PKP2B holders within a period of one year since the enactment of the Act must adjust the articles in KK or PKP2B according to the provisions in Act No. 4 of 2009.

The provision in Article 169 letter a if interpreted as is in black and white or with the use of grammatical interpretation, on 12 January 2010 (one year after its enactment) all articles in KK or PKP2B must adjust to Act No. 4 of 2009, so that renegotiation is not needed if such Article can be implemented by KK or PKP2B holder, but Government policy which still wants to use renegotiation on KK or PKP2B becomes a middle way to such Article implementation stalemate.

The effort of KK or PKP2B renegotiation has 2 (two) aspects if viewed from the renegotiation policy, namely: (a) the Government is not consistent with black and white arrangement of such Article, actually what is written as norms must be implemented according to the instruction of Act; and (b) sanctity of contract principle is still recognized, that although the Act instructs adjustment of KK and PKP2B to the Act but articles in the contract bind the parties and become the law for the parties that made them.

Seriousness of the Government of Indonesia to renegotiate KK and PKP2B is real with the establishment of Evaluation Team as contained in Presidential Decision Number 3 of 2012 on Evaluation Team to Adjust Work Contract And Mineral And Coal Mining Undertaking Work Agreement which is stipulated on 10 January 2012. Consideration of establishing this Evaluation Team is:

a. based on the provisions mentioned in article of existing work contract and coal mining undertakings work agreement, need to be adjusted with Act No. 4 of 2009, to provide optimum benefit for national interest of Indonesia;
b. that for adjustment as mentioned in letter a, it is necessary to perform integrated and coordinated evaluation .

The Evaluation Team has membership of Coordinating Minister of Economy ( Chairperson and also member), Minister of Energy and Mineral Resource (daily chairperson and member) and Ministers of Finance, Internal Affairs, Law and Human Rights, Industry, Trade, Forestry, State Owned Enterprise, Cabinet Secretary, General Attorney of the Republic of Indonesia, Head of Finance and Development Supervision Agency, Head of National Land Agency, and Head of Investment Coordinating Body as members.

The duty of Evaluation Team includes:

a. to perform evaluation against provisions mentioned in articles of work contract and coal mining undertaking agreement, which needs adjustment to Act No. 4 of 2009 on Mineral and Coal Mining;
b. to stipulate the necessary steps for settlement of work area determination and state revenue, as position of the Indonesia Government in conducting renegotiation of work contract and coal mining undertaking agreement;
c. to stipulate the necessary steps for implementation of obligation of holders of work contract and coal mining undertaking agreement, to mineral and coal processing and/or purification.

Renegotiation between RI Government and holders of KK and PKP2B includes:

a. mining work area;
b. contract extension;
c. state revenue/royalty;
d. obligation of management and purification;
e. obligation of divestment; and
f. obligation of domestic mining goods and services use.

Until March 2012 there are 9 (nine) KKs and 60 (sixty) PKP2Bs which their renegotiation points have been approved, which have been conducted since August 2010 against 37 (thirty seven) companies holding KK, and 74 (seventy four) companies holding PKP2B

Some companies that have approved among others are Selo Argokencono Sakti, Tanjung Alam Jaya, Sumber Kurnia Buana, Bangun Benua Persada Kalimantan, and K Caraka Mulia. While those who have approved KK among others are Tambang Mas Sable, Kasingan Bumi Kencanam and Iriana Mutiara Idenburg.
KK and PKP2B renegotiation can be viewed from aspects of legal certainty (judicial), benefits or use (sociological), and justice (philosophical):
a. Aspect of justice (philosophical)
If viewed from philosophical aspect of Act No. 4 of 2009 creation which is contained in consideration of the Act, namely that mineral and coal contained in Indonesia mining legal territory constitute non-renewable natural wealth as the blessings of God Almighty that has significant role in fulfilling the needs of many people, therefore its management must be controlled by the State to provide real added value for national economy in the effort to achieve prosperity and welfare of the people in a just manner.
Besides in Article 2 it is regulated that mineral and/or coal mining is managed based on principles of benefit, justice and balance; taking side to nation’s interest; participative, transparency, and accountability; sustainability and environmental orientation.
Justice principle in mineral and coal mining undertaking becomes the basis in mineral and coal mining undertaking, all mining commodities must be able to provide welfare for the greatest people’s prosperity.
In its implementation, mining undertaking that has been conducted by holders of KK or PKP2B have not yet been able to provide justice for Indonesian people. As said by Minister of Energy and Mineral Resources Jero Wacik, that content of existing contract and agreement is expected to be more fulfilling justice and national interest.
This justice aspect that the Government wishes to materialize in contract renegotiation, the Government wants that benefits from the mining must be in accordance with each own portion which is now considered as not yet balanced. However, KK or PKP2B renegotiation also has to consider the interest of contractor which in business perspective wants to get big profit in the fund being invested. The wishes of both parties must be accommodated, so that the content of KK and PKP2B must reflect justice to both parties that it will reach win-win solution.
In line with such justice conception, John Rawls in his book “Justice as Fairness” explains the theory of social justice as “the difference principle and the principle of fair equality of opportunity”.
Furthermore John Rawls confirms that upholding justice program with people dimension must deal with two justice principles, namely, first, providing equal right and opportunity based on basic freedom which is the widest, equal freedom for everybody. Secondly, it is able to re-regulate social-economic gap that occurs so that it can provide reciprocal benefits for everybody, whether they are the privileged as well as non-privileged groups.
In the concept of Rawls known as original position principle, namely the same and equal situation among each person in the society, there is no party who has higher position than the others and in this condition people can make agreement with other party in balance. As written by Rawls “one is the idea of original position; the other is the idea of citizens as free and equal persons”.
Therefore, among business actors, government, and society there are original position, so that equality of each party must be considered as balanced and have the same position in receiving benefits or yield from controlling and undertaking of mineral and coal mining. Therefore, the Government that has position as one of the parties (position as private entity) which on the other hand as regulator (position as public entity) must be able to provide balance of benefits (justice) between business actor and society, so that justice can be manifested for both interest.
b. Aspect of benefit
Aspect of utility or benefit to the yield of mining constitutes the most important right for providing a permit or contract being agreed by the Government of Indonesia and contractor. Without the presence of benefit or utility, an investment in mining area is useless because it will inflict loss to the state.
Such benefit aspect, if connected with Jeremy Bentham’s utilitarianism theory, it correlates with law/act formation namely that it constitutes a sign and volition which must be stated by ruler in a certain form, so that everybody can act according to the act that has been expressed. As Bentham mentions:
“According to this definition, a law can be considered in eight different respect. (1) In respect to its source: that is in respect to the person or persons of whose will it is the expression. (2) In respect to the quality of its subjects: by which I mean the person and things to which it may apply. (3) In respect to its object: by which I mean the act, as characterized by the circumstances, to which it may apply. (4) In respect to its extend, the generality or the amplitude of its applications: that is in respect to the determinateness of the persons whose conduct it may seek to regulate. (5) In respect to its aspect: that is in respect to the various manners in which the will whereof it is the expression may apply itself to the act and circumstances which are its object. (6) In respect to it force: that is, in respect to the motives it relies on for enabling it to produce the effect it aims at, and the laws or other means which it relies on for bringing those motives into play: such laws may be styled its corroborative appendages. (7) In respect to its expression: that is in respect to the nature of the signs by which the will whereof it is the expression may be made known. (8) In respect to it remedial appendages, where it has any: by which I mean certain other laws which may occasionally come to be subjoined to the principal law in question: and of which the design it to obviate the mischief that stands connected with any individual act of the number of those which are made efficacy of the subsidiary appendages to which it stands indebted for its force”.

Through law definition, there are 8 (eight) considerations as described above, which basically Bentham does not only give attention on law formation which constitutes a sign of will expression and instruction of sovereign ruler, but Bentham as follower of will theory in law also believes that law implementation will be very influential in determining quality of the law being established. For such purpose the will must be created coming from various societal elements without exception, so that it can create what is called as unity of will which further by theory of will followers is referred to as “the unity of enforcement entails the unity of will”.
The process of legal formation is based on a motive which originates from an absolute principle, namely the principles of utility which is meant as:
“... that priciple which approves or disapproves of every action whatsoever, according to the tendency which it apears to have to augment or diminish the happiness of the party whose interest is in question.”
It is necessary to understand if utilitarianism very emphasizes on importance of consequence of action in evaluating it is good or bad. Quality of action morally is measured based on consequence of an action. The action which provides the greatest benefits, means the most promoting prosperity, welfare and happiness of people, than such action is good. On the contrary, if an action brings more harms than benefits, such action must be considered as bad, consequence of action here indeed determines all of its moral quality. This very statement makes the idea that utilitarianism adopts the concept of consequencionalism, which means every action is morally seen from the result/consequence as the impact of such action.
The benefit aspect of the mining, for example in state revenue of 2012 amounting to Rp14.453 (fourteen coma four hundred and fifty three) trillions which comes from royalty and fixed contribution, excluding tax revenue and other indirect benefits such as workforce being employed, technology transfer, community development, and corporate social responsibility. Nevertheless, such benefits still considered not to give maximum benefits to the state, for example on a wish the royalty given by contractor to the state should be improved. Contribution of mining company to Indonesian economy is still low, among others indicated with low royalty payment.
This becomes sociological reason to have renegotiation of KK and PKP2B between the government and holders of IUP and IUPK of mineral and coal mining.

c. Aspect of legal certainty
Binding characteristic of legislative regulations to norm adressat constitutes a legal principle. Written law which contains norms simply functions to create order in society’s life should become rules of the game for everybody which becomes jurisdiction of validity of legislative regulation.

Related to the legal certainty aspect, then implementation of KK/PKP2B renegotiation needs rule of law. Rule of law consists of 4 (four) elements, namely “fidelity to sufficiently clear and instructive rules; rules of ‘principled predictability” or ‘fair certainty’; rules from valid, or legitimate, sources of govermental authority; rules from authority exsternal to the individual (or govermental body) exercising legal power”. So that implementation of KK/PKP2B implementation can be conducted by negotiating parties which eventually create mutual concord of the parties based on rule of law principle.
As regulated in every legislative regulations that it is considered to be valid on the day of enactment, and provision on that everybody should know therefore legislator positions it in state gazette or addendum of state gazette.
Therefore, all norms in a legislative regulation must be valid for legal adreast and exception on certain thing is regulated in transitional provision as transition between regulation or condition before it is enacted.
Similarly on provision in Act No. 4 of 2009, all provisions in the Act must be valid on the day it is enacted, namely 12 January 2009. And concerning certain aspects, they are regulated in transition provisions which in the Act are connected with arrangement of KK and PKP2B given one year’s time to adjust with provisions in articles in the Act.
As adherent of positive law, the parties affected by such arrangement should comply with what are written and automatically implemented.
Act No. 4 of 2009 as the instrument that regulates activity in mining area should become reference and rule of the game on all activities of mineral and coal mining undertakings in Indonesia. The making of such Act constitutes a democratic process in Indonesia which is made by people (represented by DPR – House of People’s Representative) together with president as executive of state policy, constitutes manifestation of the will of Indonesian people.
Therefore, if it is interpreted according to normative and positivistic method, actually renegotiation of KK and PKP2B is not needed because all KK and PKP2B holders are obliged to submit to all provisions in Act No. 4 of 2009 including provisions of Article 169 letter a.
The three aspects (justice, benefit, and legal certainty) in its implementation will occur spanungsverhaltnis, a resistance/tension against each other based on the presence of differences of interest among the three aspects. For example, on KK and PKP2B, there is conflict between arrangement in Act Number 4 of 2009 and contractors’ interest that is guided by KK and PKP2B while if it is implemented only based on KK and PKP2B then aspects of justice and benefit for the people cannot be implemented fully.
The spirit for renegotiation must be implemented with maximum justice orientation for national interest, which means the Government and contractor performs the agreement for common interest. Contract remains to get profit, while the Government will not suffer loss or must also gain profit.

3. BENEFITS OF KK/PKP2B RENEGOTIATION

3.1 Benefit of State Revenue

Besides tax revenue, non-tax revenue is no less important. Non-tax revenue from mineral and coal mining sector is very high compared to that of non-tax revenue from other sector. In 2009 non-tax state revenue is Rp15.3 (fifteen point three) trillions, in 2010 Rp18.6 (eighteen point six) trillions, and increases in 2011 into Rp24.7 (twenty four point seven) trillions.
Arrangement on non-tax state revenue is regulated in Act Number 20 of 1997 on Non-Tax State Revenue (hereinfurther is referred to as “Act on PNBP”) which in Article 2 types of PNBP are grouped as the followings:
a. Revenue from Government’s fund management;
b. Revenue from utilization of natural resources
c. Revenue from proceeds of State asset management being separated;
d. Revenue from service activity conducted by the Government;
e. Revenue based on court verdict and from imposition of administrative fine;
f. Revenue in the form of grant which constitutes the Government’s right;
g. Other revenue regulated in separate Acts.

Of the seven types of PNBP, revenue from utilization of natural resources becomes the main aspect in mineral and coal mining sector. Type and tariff of PNBP mineral and coal mining as a whole are regulated in Government Regulation Number 9 of 2012 on Non-Tax State Revenue which is Effective in Energy and Mineral Resources Ministry (hereinfurther is referred to as PP PNBP KESDM).

3.2 Benefit of Share Ownership of Indonesia Participant
With the existence of share ownership of Indonesia participant, especially the Government, it will impact on economic, social benefits and other benefits. The benefits gained in general from share ownership by Indonesia participant among others are the application of mining best practices, better governance and supervision, improvement of transparency and accountability, environmental protection, and creation of better investment supervision. These benefits will be explained as follows.

3.2.1 Maintaining National Interest Based on Best Mining Practice Principles
In Act No. 4 of 2009, arrangement on best mining practice principles is regulated into obligation of IUP and IUP holders as regulated in Article 95 that IUP and IUPK holders are obliged to:
a. Apply good mining technical norms;
b. Manage finance according to Indonesia accounting system;
c. Increase added value of mineral and/or coal resources;
d. Implement development and empowerment of local community; and
e. Comply with tolerance of environmental carrying capacity.

In application of good mining technical norms, holders of IUP and IUPK are obliged to implement:
a. Stipulation of mining work health and safety;
b. Mining operation safety;
c. Management and monitoring mining environment, including reclamation and post-mining activities;
d. Efforts of mineral and coal resource conservation;
e. Management of mining residue of a mining business activity in solid, liquid, or gas forms until meeting environmental quality standard before releasing them to environmental media.

As mentioned in letter c above, management and monitoring mining environment, including reclamation and post-mining activities constitute a significant aspect in mineral and coal mining undertaking activity. The importance of good mining practice principle through management and monitoring mining environment is in line with arrangement in Act No. 32 of 2009 as systematic and integrated effort conducted to preserve environmental function and to prevent pollution and/or environmental damage.
Based on guide from Federal Department of the Environment and Heritage it is stated that:
Best practice can simply be explained as "the best way of doing things". Best practice environmental management in mining demands a continuing, integrated process through all phases of a resource project from the initial exploration to construction, operation and closure. For it to be successful it requires careful planning and commitment from all levels and groups within a mining company. It is based on a comprehensive and integrated approach to recognising, and avoiding or minimising, environmental impacts. In order to be fully effective, this approach must be based on a sound set of generic and mining specific principles.

Good mining practice principles in management and monitoring mining environment includes:
a. ecological sustainable development;
b. intra- and inter-generational equity;
c. accountability and compliance with international human rights and environmental standars and principles;
d. The Precautionary Principle;
e. well informed and trained staff;
f. effective communications and openness;
g. flexibility; and
h. continual improvement.

Implementation of norm or good mining principle will benefit for national interest. Through application of good technical norm then aspects of work health and safety, mining operation safety; management and protection of environment; conservation of natural resources; and management of mining residue will be well monitored by the government directly from the company if the government becomes a part of shareholders that has supervision function of good mining company governance.
With the application of good mining norms, the national interest will be well maintained that negative mining impact will be minimized even eliminated and can provide greatest benefits for the people.

3.2.2 To Develop Better Governance and Supervision For Implementation of Mining Undertakings in Indonesia.
Good corporate governance is very important in running the company to obtain high benefits from such company operations so that the company can grow and be beneficial in the long run, at the same time winning global business competition.
Forum for Corporate Governance in Indonesia (FCGI) memberikan definisi corporate governance:
a set of rules that define the relationship between shareholders, managers, creditors, the government, employees and other internal and external stakeholders in respect to their rights and responsibilities, or the system by which companies are directed and controlled . (taken from Cadbury Committee of United Kingdom). The objective of corporate governance is to create added value to the stakeholders.
Furthermore, good corporate governance is defined as:
A process and structure used by company organs (shareholders/capital owner, commissioner/board of commissioners and board of directors) to improve business achievement and company’s accountability in order to materialize shareholders’ values in the long run by maintaining to give attention to other stakeholders’ interest, based on legislative regulations and ethical values.
Application of good corporate governance principles can provide high benefits with materialization of:
a. Good business ethics consistently which impacts on sound, efficient and transparent business climate;
b. Attitude and behavior which shows business community’s compliance in implementation of provisions of legislative regulations;
c. Elimination of corrupt, nepotism and collusive attitude and behavior;
d. Quality improvement of sustainable management, institution, and administration of company.

With the presence of Government and/or local government’s participation in foreign company in mineral and coal mining area, then the Government and/or local government can confirm that good corporate governance principle is applied in every business aspect and in all company lines.
Good corporate governance principles namely transparency, accountability, responsibility, independency and reasonableness and equality is needed to achieve business sustainability of the company through giving attention to the interest of stakeholders.
Through participation of the Government and/or local government in share ownership in foreign mineral and coal mining company, then better corporate governance principle for implementation of mining undertakings in Indonesia can be achieved so that creating business climate and cooperation mechanism of mining management in Indonesia which is conducive and just, and also providing high benefits for the state.
Besides developing good corporate governance, with the participation of Government and/or local government there will be better supervision or control from the Government and/or local government for implementation of mining undertakings in Indonesia so that creating business climate and cooperation mechanism in Indonesia which is conducive, just and also provides high benefits for the state can be materialized.
Such supervision is important considering until now the existing form of supervision is only limited on Government or local government supervision as permit provider or as contracting party in KK or PKP2B. while if viewed from interpretation of Article 33 clause (3) of the 1945 Constitution, the Constitution Court has ever issued Verdict Number 001-021-022/PUU-I/2003, which mentions:
Supervision is important considering that the form of supervisory oversight was limited to government or local government as licensor or as a contracting party in KK or PKP2B. Whereas when seen from the interpretation of Article 33 paragraph (3) of the 1945 Constitution, the Constitution Court has issued Decision Number 001-021-022/PUU-I/2003. In this ruling, the Constitution Court stated:
“People collectively are constructed by 1945 Constitution submit a mandate to the state to create policy (beleid) and handling action (bestuursdaad), regulation (regelendaad), management (beheersdaad) and supervision (toezichthoudensdaad) for the goal of greatest people’s prosperity. Function of handling (bestuursdaad) by the state is conducted by the Government with its authority to issue and revoke permit (vergunning), license (licentie), and concession (concessive). Function of regulation by the state (regelendaad) is conducted through legislation authority by DPR together with the Government, and regulation by the Government (executive). Function of management (beheersdaad) is conducted through mechanism of share-holding and/or through direct involvement in management of State Owned Enterprise or State Owned Legal Entity as institutional instrument through which the state c.q. the Government use its control effectively on the wealth resources for greatest people’s prosperity. Similarly on supervision function by the state (toezichthoundensdaad) is conducted by the state c.q. the Government in the frame of supervising and controlling so that implementation of state’s control on important branches of production and/or which dominate people’s lives are really conducted for the greatest prosperity of all people.”
In interpretation of Article 33 clause (3) of the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia, supervision function constitutes one of the functions inherent in natural resources holding.
Supervision function by the Government and/or local government will be very strong if the Government and/or local government become a part of the company, namely as one of the shareholders that have the rights as shareholder as regulated in legislative regulations in limited liability company. The said supervision is not also limited on supervision as regulated in Government Regulation No. 55 of 2010, in the form of supervision to organization of mining business management and supervision to mining business activity implementation.
Therefore, through better supervision for implementation of mining undertakings in Indonesia, it can create business climate and cooperation mechanism of mining management in Indonesia which is conducive, just and also provides high benefits for the state.

3.2.3 Improving Transparency and Accountability of Mineral and Coal Mining Company

As implementation of good corporate governance above, if there is participation of Government and/or local government in the mineral and coal mining company as shareholder, transparency and accountability in managing the company will be created.
The Government and/or local government as shareholders have the rights as regulated in Act No. 40 of 2007, among others are:
a. Right to attend and to vote in GMS;
b. Right to receive dividend payment and asset surplus after liquidation;
c. Right to see list of shareholders and special list provided at Company domicile;
d. Right to obtain information which is related with Company from Board of Directors and/or Board of Commissioners in GMS forum, as long as it is related with meeting agenda and not in violation with the interest of the Company;
e. On written request by shareholder, Board of Directors grants permission to shareholder to examine list of shareholders, special list, minutes of GMS and annual report, and to obtain copy of minutes of GMS and copy of annual report.
Through such rights, the Government and/or local government have special rights as shareholders. The right to vote in GMS; right to see list of shareholders and special list provided at Company domicile and other rights can create transparency and accountability in company management. This is completely different if the Government and/or local government become the party outside the company or party who has no shares in the company.
Therefore, participation of Government and/or local government in share ownership in foreign mineral and coal mining company is beneficial for materialization of transparency and accountability of foreign mineral and coal mining company in Indonesia.

3.2.4 Increasing Compliance of Foreign Mineral and Coal Mining Company in Indonesia with Provisions of Acts in Environmental Protection and Management
The existence of mining business activity will directly or indirectly impact on environment. Environmental damage in small or big magnitude because of mineral and coal mining business activity is inevitable. For example, the existence of mining activity in Indonesia forest region becomes the biggest cause of forest destruction of 70% (seventy per cent) as a result of mining exploration.
Wahana Lingkungan Hidup (WALHI) for example, photographed environmental impact of PT FI existence in Papua which causes the death of the Rivers Aijkwa, Aghawagon and Otomona due to piling up of mining stone waste and tailings which if calculated in total can reach 840,000 (eight hundred forty thousand) tons. On the other hand, Act No. 32 of 2009 and Act No. 4 of 2009 have regulated on environmental aspect which needs to be observed in implementation of mining business activity. Act No. 32 of 2009 regulates business activity which is obliged to obtain environmental permit in the frame of protecting and managing the environment, importance of assessment of strategic environment (KLHS) by the Government and local government, spatial use according to spatial arrangement, obligation of environmental solution and recovery, treatment of hazardous and toxic material and waste, and other obligations in accordance with Act No. 32 of 2009.
Moreover, in Act No. 4 of 2009 it is regulated that mining company has to carry out feasibility study including environmental study. Principle of mineral and coal mining management must be sustainable and with environmental orientation and to secure sustainable benefits of mineral and coal mining and with environmental orientation. Obligations of mining company are also regulated in Act No. 4 of 2009. Important obligations among others are obligation of reclamation and post-mining activity.
Furthermore as regulated in Article 3 clause (1) of PP No. 78 of 2010 Implementation of reclamation by IUP Exploration holder and IUPK Exploration holder is obliged to fulfill the principle of environmental mining protection and management. Principle of protection and management of mining environment, at least includes:
a. Protection to quality of surface water, land water, sea water, and land and air based on quality standards or criteria of environmental damage standard in accordance with legislative regulations;
b. Protection and recovery of bio-diversity; security of stability to stone cover pile, tailing pond, ex mining area, and other artificial structure;
c. Use of area ex mining in accordance with its allocation;
d. Observance with local social and cultural values; and
e. Protection to land water quantity according to legislative regulations.

Obligations in such provisions of legislative regulations must be carried out by all mining companies in Indonesia. Government and/or local government involvement in the company as shareholder even when the Government and/or local government can place its representative as one of the commissioners in the mining company, then it will push foreign mineral and coal mining company in Indonesia to more comply with provisions of Acts in environmental management area.
The important meaning of Government and/or local government participation in the company as shareholder is so significant for compliance of foreign mineral and coal mining company with provisions of Acts in environmental management area.

3.2.5 Become Supervision Pattern of Investment Activity in Extractive Industry which Manages Natural Resources, Including to Push KK and PKP2B Renegotiation
As industry that its raw material is directly taken from nature (extractive), mineral and coal mining must be supervised in such a way in its management because mineral and coal constitute non-renewable natural wealth that its management must be really maintained sustainably according to principle of sustainable development. Similarly with the intention of the Government to carry out KK and PKP2B renegotiation with mining companies. One of the aspects put into material for KK and PKP2B renegotiation is concerning share divestment, region area, royalty, domestic added value increase, and others. Share ownership by Indonesian participant is very important so that share divestment obligation as mandated in Article 112 of Act No. 4 of 2009 and Article 97 of PP No. 23 of 2010 as has been changed with PP No. 24 of 2012 can be implemented.
With the opportunity to purchase divested shares instructed in KK as occurred in PT NTT share divestment, participation of Government and/or local government in the said share ownership will reinforce the instructions of legislative regulations in mineral and coal mining area on obligation of share divestment to companies that not yet wish or do not wish to carry out share divestment because KK or PKP2B does not regulate on obligation of share divestment in certain quantity as PT FI.

3.3 Obligation to Use Domestic Mining Goods and Services

Other important aspect of KK and PKP2B renegotiation in foreign mineral and coal mining companies is potential use of domestic goods, services and technology.
This is in line with the provision of Article 39 clause (2) letter t which regulates the obligation on production operation IUP holder to use domestic goods, services and technology. Moreover, the form of implementation of use of domestic goods, services and technology is also supervised by Minister of ESDM (Energy and Mineral Resources), governor, and/or regent/mayor according to their authority as regulated in Article 141 clause (1) letter I which regulates that supervision by Minister of ESDM, governor, and/or regent/mayor according to their authority, among others, in the form of use of domestic goods, services, technology, and engineering and design capability.
With the existence of KK and PKP2B renegotiation then implementation of use of domestic goods, services, technology, and engineering and design capability can be more optimum.


4 CONCLUSION
Based on the discussion above, it can be concluded that renegotiation of KK and PKP2B constitutes the mandate of Article 169 letter b of Act No. 4 of 2009. People’s mandate manifested in the process of making such Act by DPR as materialization of people’s will, therefore, the renegotiation constitutes the mandate of Indonesian nation against implementation of mineral and coal mining undertakings in Indonesia. However, there is a separate legal regime which becomes norms in implementation of KK and PKP2B namely principles of pacta sunt servanda which its existence emphasizes on binding of the parties to the content of agreement determined by the parties themselves, in this case the Government of the Republic of Indonesia and mining company who sign the agreement. Without pacta sunt servanda it will be difficult to develop trust / good faith in making agreement between the parties.

In Article 1338 of Indonesia Civil Code it is stated that agreement is the law of the parties who make them. KK and PKP2B also constitute an agreement which its content is binding for the parties who make them.

Therefore, renegotiation of KK and PKP2B must be developed with equal understanding between the Government and mining company. There should be the same intention to evaluate the content of agreement that has been approved by both parties. Without the intention to evaluate and be adjusted with Act No. 4 of 2009 then renegotiation of KK and PKP2B cannot be implemented. Because this can lead to legal dispute between the Government and mineral and coal mining company.

On the other hand, the existence of mineral and coal mining undertakings must be viewed from mutual benefits of the parties. It means the Government as controller of natural wealth also has to get high benefits from mining undertaking activity and also the company can benefit from their mining operation activity. Without the intention to provide such benefits, then the loss suffered by either party shall constitute violation to justice principle.