ILMU PERUNDANG-UNDANGAN DALAM PENYUSUNAN RANCANGAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN MENGENAI PERTAMBANGAN MINERBA DI TINGKAT DAERAH

Oleh:
Dr. Ahmad Redi, S.H.,M.H
(redi.ahmad2010@gmail.com)

A. Pendahuluan
Sebagai negara hukum, Indonesia meletakkan peraturan perundang-undangan sebagai perangkat hukum yang digunakan untuk mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Peraturan perundang-undangan pulalah yang menjadi bingkai dalam pencapaian tujuan bernegara. Tanpa suatu peraturan perundang-undangan maka alas hak atau dasar pelaksanaan suatu perbuatan tidak memiliki dasar pembenar. Peraturan perundang-undanganlah yang menjadi dasar pembenar secara formal mengenai apakah suatu tindakan dibenarkan atau tidak dibenarkan untuk dilakukan. Hal ini didasarkan oleh karakteristik suatu peraturan perundang-undangan sebagai peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.

Fungsi krusial peraturan perundang-undangan inilah yang menjadi tantangan agar suatu peraturan perundang-undangan dapat memiliki kebenaran baik secara formal maupun materiil. Kebenaran secara formal ialah kebenaran dalam prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. Sedangkan, kebenaran secara meteriil ialah kebenaran substansi/isi/materi muatan peraturan perundang-undangan telah sesuai dengan asas, kaidah, norma, nilai yang berkembang dalam suatu masyarakat. Bila kebenaran formil mengarah kepada benar atau tidak benar suatu bentuk/bungkus suatu peraturan perundang-undangan, maka kebenaran materill mengarah kepada adil-tidak adil dan baik-buruknya suatu peraturan perundang-undangan.

Didasari hal tersebut di atas, peran pembentukan peraturan perundang-undangan sangat penting. Peraturan perundang-undangan yang baik secara formil dan materiil akan menjadi suatu peraturan perundang-undangan yang efektif dan tujuan pembentukan peraturan perundang-undangan untuk mencapai kemanfaatan rakyat akan terwujud. Peraturan perundang-undangan menjadi sarana untuk merekayasa sosial (law as a tool of social engineering). Artinya mau dibentuk seperti apakah tatanan hidup masyarakat, maka alat yang digunakan ialah peraturan perundang-undangan.

Dalam konteks peraturan daerah (selanjutnya disebut ’Perda’) maka sebagai bentuk peraturan perundang-undangan dti tingkat daerah, selain peraturan perundang-undangan yang berlaku nasional, Perda dibentuk dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas perbantuan penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Perda memiliki peran strategis dalam upaya pengaturan tatanan hidup rakyat di daerah agar proses penyelenggaraan kehidupan masyarakat di daerah berjalan dengan tertib sehingga tujuan yang lebih besar untuk mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, dan sentosa tercapai.

B. Ilmu Perundang-undangan
Ilmu perundang-undangan merupakan ilmu yang termasuk dalam rumpun Hukum Tata Negara. Ilmu ini berusaha menyoroti pengertian peraturan perundang-undangan, baik dalam arti formal maupun dalam arti material, menyoroti kedudukannya, kekuatan berlakunya dan lain-lainnya serta apa saja yang termasuk pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti material. Ilmu perundang-undangan menyoroti pula mengenai kaidah-kaidah teknik dan proses pembuatan berbagai jenis peraturan perundang-undangan, bahasa perundang-undangan, dan pilihan kata perumusan norma dalam peraturan perundang-undangan. Ilmu perundang-undangan akan sangat terpengaruh oleh ilmu lainnya. Ia bersifat multidisipliner yang terkait dengan ilmu bahasa, ilmu ekonomi, sosiologi, filsafat, dan cabang ilmu lainnya.

Untuk dapat memahami mengenai ilmu peraturan perundang-undangan, terlebih dahulu dijelaskan mengenai pengertian perundang-undangan. Secara teoritis istilah perundang-undangan (legislation, wetgeving, atau gesetzgebung), mempunyai beberapa pengertian berikut:
1. Sebagai proses pembentukan atau proses membentuk peraturan-peraturan negara, baik di tingkat Pusat maupun Daerah ;
2. Segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat Pusat maupun Daerah ;
3. Peraturan yang berkaitan dengan Undang-Undang, baik peraturan itu berupa Undang-Undang sendiri, Undang-Undang Dasar yang memberi delegasi konstitusional maupun peraturan di bawah Undang-Undang sebagai atribusi atau delegasi dari Undang-Undang tersebut . Atas dasar atribusi dan delegasi kewenangan perundang-undangan.
4. Semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah, baik di tingkat Pusat maupun di Daerah, serta semua Keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di tingkat Pusat maupun Daerah.

Peraturan perundang-undangan yang bersifat mengikat umum (algemeen verbinden voorshrift) disebut juga dengan istilah Undang-Undang dalam arti materiil (wet in materiele zin) , yaitu semua hukum tertulis dari Pemerintah yang mengikat umum (ieder rechtsvoorschrift van de overheid met algemeen strekking). Sebagai sebuah bentuk peraturan hukum yang bersifat in abstracto atau general norm, maka perundang-undangan mempunyai ciri mengikat atau berlaku secara umum dan bertugas mengatur hal-hal yang bersifat umum (general).
Kata perundang-undangan apabila merupakan terjemahan wetgeving berarti:
1. perbuatan membentuk peraturan-peraturan negara tingkat pusat atau tingkat daerah menurut tata cara yang ditentukan;
2. keseluruhan peraturan-peraturan negara tingkat pusat dan tingkat daerah.

Dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, secara teorititis terdapat beberapa asas peraturan perundang-undangan. Asas-asas tersebut antara lain:
1. Asas Tingkatan Hirarki
Suatu perundang-undangan isinya tidak boleh bertentangan dengan isi perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatan atau derajatnya. Berdasarkan asas ini dapatlah dirinci hal-hal berikut:
a. Perundang-undangan yang lebih rendah derajatnya tidak dapat mengubah atau mengesampingkan ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi, tetapi yang sebaliknya dapat;
b. Perundang-undangan hanya dapat dicabut, diubah atau ditambah oleh atau dengan perundang-undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi tingkatannya;
c. Ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya tidak mempunyai kekuatan hukum dan tidak mengikat apabila bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya;
d. Ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi tetap berlaku dan mempunyai kekuatan hukum serta mengikat, walaupun diubah, ditambah diganti atau dicabut oleh perundang-undangan yang lebih rendah;
e. Materi yang seharusnya diatur oleh perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya tidak dapat diatur oleh perundang-undangan yang lebih rendah, tetapi yang sebaliknya dapat. Namun demikian, tidak tepat apabila perundang-undangan yang lebih tinggi mengambil alih fungsi perundang-undangan yang lebih rendah. Apabila terjadi demikian, pembagian wewenang mengatur dalam suatu negara menjadi kabur. Di samping itu, badan pembentuk perundang-undangan yang lebih tinggi tersebut akan teramat sibuk dengan persoalan-persoalan yang selayaknya diatur oleh badan pembentuk perundang-undangan yang lebih rendah.

2. Peraturan perundang-undangan tidak dapat diganggu gugat
Asas ini berkaitan dengan hak menguji perundang-undangan (toetsingsrecht). Sebagaimana diketahui hak menguji perundang-undangan ada 2 (dua) macam yakni:
a. Hak menguji secara materiel (materiele toetsingsrech) yaitu, menguji materi atau isi dari perundang-undangan apakah bertentangan dengan ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya;
b. Hak menguji secara formal (formele toetsingsrecht) yaitu menguji apakah semua formalitas atau tata cara pembentukan sudah dipenuhi.

3. Undang-Undang yang Bersifat Khusus Mesampingkan Undang-Undang yang Bersifat Umum (Lex Specialis Derogat Lex Generalis)
Pada prinsipnya, Undang-Undang yang bersifat umum mengatur persoalan-persoalan pokok dan berlaku secara umum pula. Selain itu ada juga Undang-Undang yang menyangkut persoalan pokok dimaksud, tetapi pengaturannya secara khusus menyimpang dari ketentuan Undang-Undang yang umum tersebut (Undang-Undang yang bersifat khusus).

4. Undang-Undang tidak berlaku surut
Asas ini berkaitan dengan lingkungan kuasa hukum (geldingsgebied van het recht), meliputi:
a. Lingkungan kuasa tempat (ruimtegebied, territorial sphere), yang menunjukkan tempat berlakunya hukum atau perundang-undangan. Suatu ketentuan hukum atau perundang-undangan berlaku untuk seluruh wilayah negara atau hanya untuk sebagian wilayah negara (pemerintah daerah tertentu saja);
b. Lingkungan kuasa personel (zakengebied, material sphere), yaitu menyangkut masalah atau persoalan yang diatur. Misalnya, apakah mengatur persoalan perdata atau mengatur persoalan publik. Lebih sempit lagi, apakah mengatur persoalan pajak ataukah mengatur persoalan kewarganegaraan, dan lain sebaginya;
c. Lingkungan kuasa orang (personengebied, personal sphere), yaitu menyangkut orang yang diatur, apakah berlaku untuk setiap penduduk atau hanya untuk Pegawai Negeri atau hanya untuk kalangan anggota TNI/POLRI saja, dan lain sebagainya;
d. Lingkungan kuasa waktu (tijdsgebied, temporal sphere), yang menunjukkan sejak kapan dan sampai kapan berlakunya sesuatu ketentuan hukum atau perundang-undangan.

5. Undang-Undang yang baru mengeyampingkan undang-undang yang lama (Lex Posteriori Derogat Lex Priori)
Apabila ada suatu maslah yang diatur dalam suatu Undang-Undang yang lama diatur pula dalam Undang-Undang yang baru, maka ketentuan Undang-Undang yang baru yang berlaku. Dalam hal ini tentunya apabila ada perbedaan, baik mengenai maksud, tujuan maupun maknanya.

Berlakunya asas ini ada juga pengecualian dalam penggunaan Undang-Undang. Misal, ketentuan Pasal 1 ayat (2) KUHP memungkinkan pula masih tetap dapat diberlakukan ketentuan Undang-Undang yang lama apabila memang ketentuan itu yang paling menguntungkan tersangka atau terdakwa. Dengan demikian asas tersebut di atas tidak mutlak karena ada pengecualian, tetapi harus didasarkan pula pada ketentuan Undang-Undang. Memang tidak ada hukum yang mutlak, tetapi senantiasa ada pengecualian, sesuai dengan adagium “geenrecht zonder uitzondering”.

Berkenaan dengan asas tersebut di atas, agar suatu peraturan perundang-undangan dapat berlaku dengan baik maka terdapat 3 (tiga) landasan pembentukan peraturan perundang-undangan. Ketiga landasan tersebut, yaitu landasan: (1) filosofis, (2) sosiologis, (3) yuridis. Landasan filosofis peraturan perundang-undangan merupakan dasar yang berkaitan dengan dasar filosofis/ideologi negara. Dasar filosofi Indonesia misalnya bahwa tujuan hukum ialah untuk menciptakan keadilan, ketertiban, kesejahteraan. Hal ini yang disebut dengan cita hukum, yaitu yang berkaitan dengan baik dan buruk, adil atau tidak. Hukum diharapkan dapat mencerminkan nilai-nilai yang tumbuh dan dirasa adil dalam masyarakat. Dalam kaitan ini, penyusunan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan secara sungguh-sungguh nilai-nilai (cita hukum) yang terkandung dalam Pancasila.
Dasar sosiologis peraturan perundang-undangan adalah dasar yang berkaitan dengan kondisi/kenyataan yang hidup dalam masyarakat. Kondisi atau kenyataan ini dapat berupa kebutuhan atau tuntutan yang dihadapi oleh masyarakat, kecenderungan dan harapan masyarakat. Dengan memperhatikan kondisi semacam ini peraturan perundang-undangan diharapkan dapat diterima oleh masyarakat dan mempunyai daya laku secara efektif. Sebagai contoh, peraturan perundang-undangan harus memperhatikan struktur masyarakat kita yang lebih bersifat agraris. Selanjutnya, dasar yuridis ini sangat penting dalam penyusunan peraturan perundang-undangan. Dasar yuridis berkaitan dengan hal-hal sebagai berikut:
1. Keharusan adanya kewenangan dari pembuat peraturan perundang-undangan.
2. Keharusan adanya kesesuaian antara jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan.
3. Keharusan mengikuti tata cara atau prosedur tertentu.
4. keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Perda tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, misalnya undang-undang.
Sebagai dasar yuridis maka pembentukan peraturan perundang-undangan bersumber pada dasar hukum antara lain:
1. UUD NRI 1945;
2. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
3. UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara
(terkait pembentukan peraturan di bidang pertambangan minerba)
4. UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
5. UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Dalam rangka pelaksanaan kewenangan pengaturan di bidang pertambangan minerba, missal diatur dalam Pasal 7, Pasal 8, dan Pasal 9 UU No. 4 Tahun 2009 yang memberikan kewenangan kepada Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kab/Kota untuk membuat peraturan perundang-undangan di bidang pertambangan minerba sesuai dengan kewenangannya.
Untuk tata cara pembentukan peraturan perundang-undangan, pengaturannya telah lengkap dalam UU No. 12 Tahun 2010 yang mengatur mengenai teknik penyusunan peraturan perundang-undangan. Selain teknik penyusunan, diatur pula mengenai jenis dan hierarki, asas, dan materi muatan. Dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi:
1. kejelasan tujuan;
2. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;
3. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;
5. dapat dilaksanakan;
6. kedayagunaan dan kehasilgunaan;
7. kejelasan rumusan; dan
8. keterbukaan.

Materi muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan asas:
1. pengayoman;
2. kemanusiaan;
3. kebangsaan;
4. kekeluargaan;
5. kenusantaraan;
6. bhinneka tunggal ika;
7. keadilan;
8. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;
9. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau
10. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang berisi:
1. pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang;
3. pengesahan perjanjian internasional tertentu;
4. tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau
5. pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Materi muatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sama dengan materi muatan Undang-Undang. Materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang, materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah, atau materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan. Materi muatan Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Penyelenggaraan otonomi daerah berkaitan dengan desentralisasi dan dekosentrasi. Desentralisasi merupakan penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan dekonsentrasi merupakan pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Selanjutnya, tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

C. Kegagalan Dalam Pembentukan Perda
Untuk menganalisis data sebagai pisau analisis mengenai apakah suatu Perda gagal atau tidak dapat digunakan teori Lon L Fuller mengenai morality of law untuk menganalisis data dalam penelitian ini. Teori Morality of Law Lon L Fuller pertama kali dipublikasi pada tahun 1964 dan merupakan karya Lon L Fuller yang paling terkenal dan paling kontroversial karena lahir pada saat positivisme hukum masih mendominasi.
Lon L Fuller merupakan salah satu teoritisi hukum dari kelompok naturalis, yaitu kelompok naturalis yang fokus pada hukum yang baik dan hukum yang tidak baik yang diukur dari etik dan moral. Dalam teorinya, Lon L Fuller mengemukakan pentingnya moral dalam hukum termasuk dalam pembentukan aturan. Moralitas, baik morality of duty maupun morality of aspiration menjadi bangunan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dalam mengatur masyarakat.

Lon L Fuller membedakan moral menjadi 2 (dua) yaitu (1) morality of duty dan (2) morality of aspiration. Morality of duty berkenaan dengan moral yuridis yaitu syarat-syarat minimal yang harus dipenuhi oleh tatanan kemasyarakatan. Morality of duty ditunjukan pada sikap warga masyarakat itu, dapat ditetapkan dengan bantuan membentuk aturan hukum. Morality of duty inilah yang ditransformasikan ke dalam hukum positif sehingga Morality of duty terbuka untuk diubah atau disesuaikan dengan hukum positif. Sedangkan morality of aspiration yaitu mengarah kepada manusia individual dalam upayanya mencapai kesempurnaan. Moral aspirasi lebih banyak memiliki jalan daripada estetika dan memberikan kebebasan kepada individu untuk menempuh jalannya sendiri.

Lon L Fuller juga membedakan moralitas menjadi moralitas hukum internal dan moralitas hukum ekternal. Moralitas hukum internal merupakan syarat yang harus dipenuhi agar moral dapat menjadi hukum atau moral layak mendapat nama ‘hukum’. Syarat formal inilah yang menjadi bahan untuk membentuk hukum, ia menjadi sejenis aturan teknis yang diperlukan dalam membentuk hukum. Aturan yang tidak memenuhi syarat moral hukum internal, tidak dapat menjadi aturan hukum. Sedangkan moralitas hukum eksternal berkaitan dengan syarat substantif bagi hukum agar hukum dapat disebut adil, termasuk bahwa hukum harus melindungi pihak-pihak yang lemah.

Menurut Lon Fuller, ‘morality that makes law possible’, moralitas membuat hukum menjadi mungkin. Peranan moral dalam hukum sangat erat, sehingga hukum dan moral tidak dapat dipisahkan sebagaimana pandangan aliran hukum alam pada umumnya. Sebagaimana ditulis oleh Lon L Fuller:
“Rex’s bungling career as legislator and judge illustrates that the attempt to create and maintain system of legal rules may miscarry in at least eight way; there are ini this enterprise, if you will, eight distinct routes to disaster. “The first and most obvious lies in a failure to achive rules at all, so that every issue must be decided on an ad hoc basic. (2) a failure to publize, or at least to make available to the affected pary, the rules he isi expected to observe; (3) the abuse of rectroactive legislation,...; (4) a failure to make rules understandable; (5) the enactment of contradictory rules or; (6) rules that require conduct beyond the power of the affected party; (7) introducing such frequent changes in the rules that the subject cannot orient his action by them; and finally (8) a failure of congruence between the rules as announced and their actual administration.

Menurut Fuller, terdapat 8 (delapan) hal yang menjadi penyebab kegagalan hukum. Delapan kegagalan hukum tersebut dapat dihindari bila terjadi penekanan pada isi hukum positif dengan 8 (delapan) persyaratan moral tertentu yang meliputi:
a. laws should be general.
Harus ada aturan-aturan sebagai pedoman dalam pembuatan keputusan sehingga perlunya sifat tentang persyaratan sifat keumuman. Aturan-aturan ini menjadi pedoman kepada otoritas sehingga keputusan otoritatif tidak dibuat atas suatu dasar ad hoc dan atas dasar kebijakan yang bebas, melainkan atas dasar aturan-aturan yang umum yang berlaku untuk umum.
b. they should be promulgated, that citizens might know the standards to which they are being held.
Setiap aturan-aturan yang menjadi pedoman bagi otoritas tidak boleh dirahasiakan melainkan harus diumumkan (publikasi). Persyaratan bahwa hukum harus dipromulgasi (dipublikasikan) karena orang tidak akan mematuhi hukum yang tidak diketahui oleh pihak yang menjadi sasaran penerapan hukum (norm adressaat).
c. retroactive rule-making and application should be minimized.
Aturan-aturan harus dibuat untuk menjadi pedoman bagi kegiatan di masa mendatang sehingga hukum diminimalisasi berlaku surut.
d. laws should be understandable.
Hukum harus dibuat agar dapat dimengerti oleh rakyat.
e. free of contradiction.
Aturan-aturan tidak boleh bertentangan satu sama lain baik secara vertikal maupun horizontal.
f. laws should not require conduct beyond the abilities of those effected.
Aturan-aturan tidak boleh mensyaratkan perilaku atau perbuatan di luar kemampuan pihak-pihak yang terkena akibat hukum, artinya hukum tidak boleh memerintahkan sesuatu yang tidak mungkin dilakukan.
g. they should remain relatively constant through time.
Hukum tidak boleh diubah sewaktu-waktu, sehingga hukum harus tegas.
h. they should be a congruence between the laws as announced and their actual administration.
Hukum harus ada konsistensi antara aturan-aturan sebagaimana yang diumumkan dengan pelaksanaan kenyataannya.
Lebih lanjut sebagaimana digambarkan dalam gambar di bawah ini:

Delapan kriteria tersebut, diperlukan sebagai kondisi dalam melaksanakan kegiatan pembentuk peraturan perundang-undangan dalam membuat peraturan perundang-undangan (law making process). Menurut Lon L Fuller, hukum merupakan “the enterprise of subjecting human conduct to the governance of rules” , sehingga apabila pembentuk peraturan perundang-undangan menerapkan delapan prinsip aturan hukum tersebut, maka hukum dapat mempengaruhi alasan praktis norm adresaat sehingga ia dapat mengambil tindakan hukum tentang bagaimana harus bertindak. Jadi selama pembentuk peraturan perundang-undangan menghindari kegagalan sehubungan dengan setiap prinsip dari delapan hal yang mengakibatkan kegagalan hukum, pembentuk peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.

D. Perda di Bidang Pertambangan Minerba
Dalam UU No. 4 Tahun 2009 dan Peraturan Pemerintah pelaksanaan UU No. 4 Tahun 2009, terdapat beberapa Pasal yang mengatur mengenai pelaksanaan lebih lanjut mengenai noma tertentu diatur dalam Peraturan Daerah. Pasal-pasal tersebut meliputi:
1. Pasal 26 UU 4/2009: Ketentuan lebih lanjut mengenai kriteria dan mekanisme penetapan WPR, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 dan Pasal 23 diatur dengan peraturan daerah kabupaten/kota.
2. Pasal 72 UU 4/2009: Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pemberian IPR diatur dengan peraturan daera kabupaten/kota.
3. Pasal 143 UU 4/2009: Ketentuan lebih lanjut mengenai pembinaan dan pengawasan pertambangan rakyat diatur dengan peraturan daerah kabupaten/ kota.
4. Pasal 46 PP 78/2010: Ketentuan lebih lanjut mengenai reklamasi dan pascatambang pada wilayah pertambangan rakyat diatur dengan peraturan daerah kabupaten/kota dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah ini.
5. Pasal 51 PP 78/2010: Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pengenaan sanksi administratif kepada pemegang IPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 diatur dengan peraturan daerah kabupaten/ kota.
Namun, di luar perintah pengaturan dalam Perda sebagaimana diamanatkan dalam UU No. 4 Tahun 2009 dan PP No. 78 Tahun 2010, Pemerintah Daerah dapat membentuk peraturan daerah dalam rangka pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebagaimana dijelaskan terdahulu bahwa Pemerintah Daerah berwenang membentuk peraturan perundang-undangan di tingkat daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas perbantuan penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal tersebut dipertegas dengan pengaturan dalam Pasal 8 dan 9 UU No. 4 Tahun 2009 tentang mengatur bahwa pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota berwenang membuat peraturan perundang-undangan daerah.

E. Penutup
Pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah baik sebagai pelaksanaan otonomi daerah, tugas perbantuan, menampung kondisi khusus daerah, maupun penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi haru sesuai dengan asas dan materi muatan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah. Dalam konteks pelaksanaan pengaturan di bidang Pertambangan Mineba maka secara organik harus merujuk pada Pasal 33 UUD 1945, UU No. 4 Tahun 2009, PP No. 22 Tahun 2010, PP No. 23 Tahun 2010 sebagaimana diubah beberapa kali terakhir dengan PP No. 1 Tahun 2014, PP No. 55 Tahun 2010, dan PP No. 78 tahun 2010.
Pembentukan peraturan di tingkat daerah mengenai pertambangan minerba secara yuridis normatif diperintahkan Dalam Pasal 8 dan 9 UU No. 4 Tahun 2009 yang memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk membuat aturan mengenai pertambangan minerba di tingkat daerah. Berdasarkan landasan yuridis tersebut maka hal-hal yang perlu diatur di tingkat daerah sesuai dengan kebutuhan daerah perlu diatur selama memenuhi asas, prinsip, dan teknis pembentukan peraturan perundang-undangan.
*****